解讀《長沙市城市管理條例》

　　1、《長沙市城市管理條例》的出臺具有怎樣的意義?

　　答：城市作為廣大市民生活、工作的主要空間，其管理水平不僅體現了一個城市的文明程度，也折射出廣大市民的生活質量，更關系到社會的和諧穩定。隨著城市化的進程不斷加快，城市管理中各種矛盾和問題日益凸現，涉及城市管理的法律法規政策也明顯滯后。在這個大背景下，我市在全國擁有地方立法權的城市中率先出臺《條例》，意義十分重大：一是將進一步提高城市管理水平，推動文明城市建設�！稐l例》通過疏理城市管理職能，用法律手段理順了我市城市管理體制，從源頭上解決了困擾我市多年的城市管理職能職責不清的問題，為我市城市管理水平的提高提供了法制保障。《條例》強調了“服務型”政府建設，明確提出政府的職責不再是單純的管制和支配，不再是簡單的審批和處罰，而是將著力點放在行政指導、行政協調等服務性行政行為上，注重內部監督、責任追究等行政追責制度的建設�！稐l例》融入了“以人為本”的理念，摒棄了以往城市管理中“見物不見人”的做法，在追求城市整潔、設施完好、活動有序的同時，充分考慮了個人的生存需求、便捷要求和品質追求，將我市城市管理水平推向新的、更高的層次。二是將進一步完善城市管理法規體系，推動“法治長沙”建設�！稐l例》作為我市城市管理的綜合性地方性法規，將我市城市管理領域一系列法規規章制度有機聯系起來，構建了我市城市管理的法制框架，對市民在城市管理中文明守法提出了明確的法律要求，提供了清晰的維權途徑，為政府部門在城市管理中依法行政提供了有力的法律依據，強化監督制約措施，進一步完善了我市城市管理的法規體系，是“法治長沙”建設取得的又一重大成果。三是將進一步有利于探索城市管理相關制度，體現“敢為人先”的長沙精神。我市在全國率先出臺《條例》，不僅有針對性的解決了我市城市管理的實際問題，體現了長沙特色，其許多創新也為國家和兄弟城市提供了可供借鑒的立法經驗�？傊�，《條例》的頒布實施是我市依法行政的重要體現，它強化了城市管理法律尺度，為城市的發展提供了制度保障，標志著我市城市管理法制體系不斷完善，城市管理法制化水平不斷提高，“法治長沙”建設取得了新成果。

　　2、相對全國城市管理立法來說，《條例》具有哪些創新性?

　　答：一是《條例》將實施性規定和創制性規定有效結合起來，實現了我市立法技術上的新突破，為地方立法創新打開了新的思路。二是《條例》作為全國第一部關于城市管理的地方性法規，從一個較為合理的角度定義了“城市管理”的概念，既基本涵蓋當前我市城市管理中普遍關注和相對緊迫的事務，又考慮了為未來的城市管理工作的創新、發展留下必要的空間。三是《條例》立足“拾遺補缺、解決突出問題”，在第二章“城市管理規定”中主要是針對我市當前城市管理中的新問題或法律空白、上位法規定不具體事項等作出實體性規范，以求解決當前我市城市管理活動中急需規范的一些具體問題，在第三章“城市管理綜合行政執法”中主要是對城管綜合行政執法的職責范圍、執法體制、執法規范、執法協作和執法監督方面的內容進行了明確，著重解決了城管綜合行政執法強制措施乏力、強制手段缺乏、著裝無法定依據等問題，使《條例》具有很強的針對性和可操作性。四是合理處理好了《條例》與現有城市管理領域法律、法規規定的關系。五是合理劃定《條例》的適用范圍，使《條例》確立的城市管理制度與我市經濟社會發展的現實情況實現無縫對接，以充分發揮地方性法規的作用。

　　3、《條例》實施之后，將對長沙的城市管理帶來怎樣的改善?

　　答：一是使我市的城市管理體制得到理順，城市管理職權基本明確、城市管理責任基本清晰，有利于形成城市管理合力，提升城市管理水平。二是促進城市管理理念轉變，強調“服務型”政府建設，突出以人為本，明確政府的職責不再是單純的管制和支配，不再是簡單的審批和處罰，而是應將著力點放在行政指導、行政協調等服務性行政行為上，要注重抓好內部監督、責任追究等行政追責制度的建設，有助于改善管理者和被管理者之間的關系，建設和諧社會。三是進一步規范城管綜合行政執法，拓寬執法領域，提高執法效果，解決一些城市管理頑癥，加大執法隊伍社會監督力度，促進和諧執法、文明執法。

　　4、《條例》出臺的背景，制定《條例》的必要性?

　　答：2000年，我市制定了政府規章《長沙市城市管理綜合執法試行辦法》(長沙市人民政府令第62號)�！对囆修k法》頒布實施以來，我市城市管理綜合行政執法形成了具有地方特色的執法模式，城市管理綜合行政執法機關相對集中行使市容環境衛生管理、城市規劃管理、市政管理、園林綠化管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理等七個方面的全部或部分行政處罰權;在執法實踐中，認真落實行政執法責任制，狠抓隊伍建設，嚴格依法執法、文明執法，大力開展城管執法專項整治，各種違章現象得到了明顯遏制，解決了城市管理中一大批老大難問題，使我市的城市管理工作始終保持在一個較高的水平。《試行辦法》的制定和實施，有力地促進和保障了我市城市管理相對集中行使行政處罰權工作的順利開展。但是，隨著城市管理綜合行政執法工作的進一步推進和依法行政工作的不斷深化，《試行辦法》已明顯不適應目前形勢的需要。制定《試行辦法》時，因為執法隊伍剛剛組建，對眾多的法律、法規、規章規定不能系統掌握，并且群眾對當時一支隊伍統一行使多家行政管理部門的行政處罰權的認識不完全到位，所以按照“便于操作”的原則，在立法時將相關法律、法規、規章的條文直接移入《試行辦法》，作為《試行辦法》的主要內容�！对囆修k法》實施以來的10年，正是我國依法行政進程迅速推進、立法逐步完備并形成中國特色法律體系的10年，隨著時間的推移，城市管理相關法律、法規、規章的規定作了大量修改，《試行辦法》的規定有很大一部分已經自動失效，不能再適用于執法工作。同時，在執法實踐中，需要以立法形式固定成功經驗，解決新的問題，行政管理相對人、相關部門要求進一步提高地方立法效力層次。因此，根據長沙城市綜合行政執法的實踐，采取新的立法思路，制定城市管理方面的地方性法規是十分必要的。

　　5、《條例》的制定過程?

　　答：2008年，長沙市城市管理局就新時期城市管理工作著手進行調研。2010年初，長沙市人民政府法制辦根據市人大常委會立法計劃，組織長沙市城市管理局(現已更名為長沙市城市管理和行政執法局)等單位和部門開展《條例》的起草工作，市人大法制委、城環委提前介入。在市人民政府起草階段，廣泛征求了社會各界的意見，對《條例》草案進行了二十多次修改，特別是在2010年5月，市人民政府法制辦就《條例》草案中涉及的四個主要規定事項舉行了立法聽證會，公開聽取了18位聽證陳述人的陳述和辯論意見、建議。2010年6月，市十三屆人大常委會第二十二次會議初審了《條例》草案。會后，市人大法制委會同有關部門先后組織召開了一系列座談會和論證會，征求了各區(縣、市)人大、市政府有關行政管理部門、部分街道辦事處、社區居委會和物業管理單位、常委會不駐會委員、市人大機關縣級干部及部分市人大代表和市政協委員的意見，并在《長沙晚報》、長沙人大網等媒體上公開征求了社會各界意見，還多次邀請省人大法制委、環資委來長進行了指導。此輪征求意見收到的修改意見幾乎涉及條例草案的全部條文。2010年8月，市十三屆人大常委會第二十四次會議二審了《條例》草案。會后，市人大法制委會同城環委就草案的進一步完善與市文明辦等有關部門交換了意見，并到芙蓉區、岳麓區、雨花區和市渣土管理處進行了深入調研，并邀請省人大法制委和環資委再次來長指導。條例草案經數十次修改和完善，2010年11月29日，市十三屆人大常委會第二十七次會議三審通過了該《條例》草案。2011年1月16日，湖南省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十次會議審查批準了該《條例》�！稐l例》自2011年6月1日起施行。

　　6、《條例》確定的城市管理工作機制是什么?

　　答：《條例》按照“統一領導、分級負責、部門聯動、公眾參與、綜合管理”的原則，確定了城市管理的工作機制：“統一領導”就是由市人民政府制定城市管理工作目標，對全市城市管理工作進行監督管理。“分級負責”就是在市人民政府領導下，由區人民政府負責組織實施轄區內的城市管理工作;由街道辦事處、鄉鎮人民政府負責組織落實轄區內城市管理的具體工作;由居(村)民委員會動員轄區單位和居(村)民參與相關城市管理活動，協助做好城市管理工作。“部門聯動”就是由規劃、住建、國土、環保、公安、交通、林業、衛生、教育、文化廣播電視新聞出版、工商行政、水務、園林等管理部門按照各自職責，共同做好城市管理工作。“綜合管理”就是由市城市管理和行政執法局依照市人民政府規定的職責做好相關的事務性工作，集中行使國家和省批準的城鄉規劃管理等十個方面的相關行政處罰職權。

　　7、《條例》是如何界定“城市管理”概念的?

　　答：城市管理從廣義上理解涵蓋了一個城市的方方面面，所涉及的領域十分寬廣。從立法的角度看，目前國家還沒有權威的定義和解釋。作為全國第一部關于城市管理的地方性法規，《條例》從一個較為合理的角度定義了“城市管理”的概念，確定城市管理的目標是為滿足廣大市民生活和工作需要，確定城市管理的范圍是城市公共設施和道路交通、市容環衛、環境保護、園林綠化等公共事務和秩序。

　　8、《條例》是如何確定適用范圍的?

　　答：《條例》第二條規定了適用范圍是本市市區，考慮到我市市區范圍內的個別區域暫時還不能完全達到城市化管理的要求，因此，《條例》第五十三條進行了特別規定：本市市區內不具備實施條件的區域，經市人民政府批準可以暫不實施本條例。同時，我市市區外的一些區域，如長望瀏寧四個縣(市)的人民政府所在地，基本已經達到城市化管理要求，因此，《條例》第五十三條還規定：本市市區以外具備實施條件的區域，經依法批準后可以參照本條例執行。

　　9、《條例》規定的城市管理綜合行政執法機關的具體職責是哪些?

　　答：《條例》第二十九條規定：城市管理綜合行政執法機關相對集中行使國務院、省人民政府有關決定確定的行政處罰權，具體職責是：(一)行使城鄉規劃管理方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權;(二)行使市容環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，依法強制拆除不符合城市容貌標準、環境衛生標準的違法建筑物或者設施;(三)行使城市園林綠化管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;(四)行使環境保護管理方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權：(五)行使工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對無照商販的行政處罰權;(六)行使公安交通管理方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權;(七)行使市政管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;(八)行使土地管理方面法律、法規、規章規定的違法占用集體土地修建建筑物和設施的行政處罰權;(九)行使戶外廣告設置管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;(十)履行法律、法規、規章或者省、市人民政府規定的其他職責。

　　10、《條例》規定城市管理綜合行政執法人員調查取證時可以采取哪些措施?

　　答：《條例》第三十四條規定：城市管理綜合行政執法人員查處違法行為時不得少于兩人，并應當統一著裝，主動出示執法證件;查處違法行為可以采取以下措施：(一)要求有關單位和個人就執法事項涉及的問題作出解釋和說明;(二)要求有關單位和個人提供與執法事項有關的文件、資料及其他信息，并可依法進行查閱、復制;(三)進入涉嫌違法的場所實施現場檢查，采取錄音、錄像、拍照等方式調查取證;(四)法律、法規規定的其他措施。

　　11、《條例》是如何解決城市管理綜合行政執法強制措施力度不大問題的?

　　答：為了解決城市管理綜合行政執法實踐中強制措施乏力、強制手段缺乏的問題，《條例》第三十五條規定：城市管理綜合行政執法機關發現公民、法人或者其他組織有違法行為的，應當責令立即改正或者限期改正;拒不改正的，可以查封、扣押與違法行為有關的工具和其他物品直至該案件處理完畢;同時本條還針對張貼“牛皮癬”、機動車不按規定停放、不按規定使用專用運輸車輛運輸散裝流體物品等三種特殊情形的違法行為，設定了相應的措施。

　　12、如何對城市管理綜合行政執法進行監督?

　　答：《條例》規定的對城市管理綜合行政執法監督分為社會監督和內部監督兩部分，第四十一條規定：城市管理綜合行政執法機關應當將職責范圍、執法依據、處罰標準、執法程序等予以公開，接受社會公眾監督。市城市管理綜合行政執法機關應當建立和完善內部行政執法監督機制，實行行政執法監督檢查、評議考核、督辦督察、責任追究等監督制度，保證和監督城市管理綜合行政執法人員依法履行職責。城市管理綜合行政執法機關應當及時核實處理社會公眾對其執法人員的檢舉、控告，并反饋處理結果。

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