淺論構建和諧社會與農民工社會管理
內容摘要：在社會管理領域存在許多損害農民工權益的制度性問題，影響農民工轉化為穩定的產業工人和城市市民，對工業化、城鎮化不利，對農業、農村發展也不利。應抓住時機，推進社會管理改革，促進社會和諧。
關鍵詞：農民工 社會管理 社會和諧
當前影響城鄉社會和諧的一個突出問題，是社會管理制度改革滯后，進城農民工的權益受到損害。農民工的社會管理涉及多方面的制度改革、利益關系調整和管理體制、方式的轉變，改革進展很不平衡。農民工是產業工人的半壁江山，在一些地區成為主力，對經濟發展所做的貢獻，與其邊緣化的社會地位和權益受損害的狀況形成反差。?
一、進城農民工社會管理面臨的深層矛盾和問題?
一是在就業上，對農民進城就業的限制、歧視問題已經基本解決，企業用工市場化，城市公共就業機構開始為農民進城就業服務，但勞動力市場信息不暢通，市場二元分割，勞動合同簽約率低，監管失范，尚未建立應有的市場秩序，農民工合法權益受損害的問題較為普遍地發生。?
二是在勞資關系上，農民工處于弱勢地位，侵犯其勞動權益的現象嚴重。一些地方工資邊清欠，邊拖欠，輕視農民工利益，執法不公正，勞資關系難以好轉，進一步轉化成農民工與政府的矛盾。?
三是城市的發展規劃并不把農民工的住房、子女教育、醫療衛生等需求納入公共設施建設的考慮之中；在子女教育、婦幼保健、社會保障等方面，存在著制度性的歧視。義務教育階段的農民工子女進公辦學校，一些地方仍然多收借讀費、贊助費，或推向市場，進沒有公助的民辦簡易學校，有的城市向所有企業收取婦幼保健基金，但只對城市戶籍女職工提供保障，農民工女性及嬰兒得不到共享，產婦、嬰兒死亡率數倍于戶籍人口，由此積累了轉移的困難和問題。?
四是一些農民工要求在就業城市定居，一些企業也要求把優秀農民工留下來，但受到二元戶籍制度的限制，只容許投資移民、技術（人才）移民，不許在城鎮就業多年的農民工遷移定居，成為市民。歷史上我國城市的產業工人絕大多數就是由農民轉變而來的，他們收入低，居住差，也受到歧視，但不妨礙其成為市民。那些產業工人就是今天所稱的農民工。現在農民工轉變為穩定的產業工人和市民有著制度的障礙，一些地方提高農民進城的門檻，城市沒有低收入農民工的居住區。一些地方講的城市化，是市場開放、社會封閉的城市發展，只讓農民進城打工，把所創造財富的'相當部分貢獻給企業、城市，卻只讓他們年輕時干幾年就換掉，不許在城里留下來，社會成本由農村背。財富向城市積聚，不許農民向城市遷移、積聚，只能導致城鄉差距的擴大，加深城鄉二元經濟結構的矛盾。同時，城市和發達地區缺乏穩定的產業工人，只有不穩定的缺乏技術積累的農民工，也影響產業提升競爭力。?
五是社會保障極少覆蓋農民工。農民在進城就業中向穩定產業工人和城鎮市民的轉變，一個重要條件是社會保障由依托土地向社會保險的轉變。但社會保障極少覆蓋農民工。農民工需求迫切的工傷保險、醫療保險，目前也僅是覆蓋少數農民工。加之戶籍制度不許他們定居城市，這就把養老推給了農村。實際上，他們中越來越多的人不可能再回到農村，或是即使回農村，也難以回到農業，孕育著生活保障的潛在危機。推進農民工的社會保險，還要考慮現行制度的改革。?
六是農民進城帶來發展活力，同時使城市社會治安、穩定面臨新的情況和問題。農民工作為城市產業工人和常住人口的重要部分，應得到與戶籍人口同樣的安全和權利保護，但往往被作為不安定因素和防范、管制的對象，在治安的名義下損害他們的公民權利，形成管理與農民工的對立。把農民工群體從社會管理主體和正規組織中排除出來，恰恰是使之處于要么被管制，要么失去管理的狀態。城市社會犯罪率的上升與人口流動的關系是復雜的，有并不屬于農民工的流竄犯罪分子作案；有農民工中青年人比例大，缺乏社會經驗，處于成長期，離開家庭，離開家鄉的社會關系網絡，又沒有融入城市社區，參與有組織的社會活動，缺乏引導、教育、保護，少數人容易受到欺騙或社會不良習慣勢力的影響；更有合法經濟權益、社會權益被損害，不能通過正當渠道來解決，就采取非正常手段尋求解決的問題。政府的社會治安管理若不能處理好與農民工的關系，轉到尊重、保護其公民權利的軌道上來，農民工若不能融入城市社會，參與管理，并幫助他們組織起來自我管理和教育，就難以將對立轉化為協作，也不可能解決活力與穩定的統一。?
七是農民工與城市社會融合、向市民轉化，是學習、適應和再社會化的過程，存在許多矛盾和障礙。工業化的推進，經濟結構的轉變，使進城農民工在職業轉變中大規模地向城市市民轉變成為必然；較高的經濟收入、較豐富的文化生活、較多的發展機會也吸引以年輕人為主的農民工向市民轉變。但他們與鄉村仍有親屬、土地和社會人際關系的聯系，從鄉村有土地作保障的熟人社會，到城市風險較多的陌生人社會，是大的跨越。實現這一跨越，自身需要克服安土重遷傳統的影響；需要適應非農產業生產，有關調查表明，60%的農民工只需要進廠工作半年就能達到香港普通產業工人的水平，但還要學習技能、積累經驗，以獲得穩定就業的能力；需要學習更多文化、法律、城市社會知識，增加社會交往，適應城市生活方式。對大部分進城農民來說，這個再社會化的過程雖不是輕而易舉，卻是可以完成的。但是，過度延長勞動時間、疲勞作業、缺乏培訓，使之很少有學習的機會；二元分隔、阻礙農民工與市民的溝通；缺乏社會保障；合法權益受損害、權利不平等、遷移制度限制等等，阻礙了農民向市民的轉變。?
八是社會組織發育不足，城市基層社區尚未完成由封閉到多元開放的進程。農民是依靠傳統的血緣、地緣人際關系沖破城鄉分割、區域封鎖體制實現流動和進城就業的，他們把鄉村傳統的人際關系帶入城市，實行互助，增強自我保護、應對風險的能力。在一個時期里，由于多數城市基層社區受二元戶籍制度影響，其社會組織、社會活動、社會服務是不吸納農民工的，工會組織尚未深入農民工，起到有力維護他們合法權益的作用，所以農民工的鄉村人際關系還發揮著作用。消除傳統關系、組織的負面影響，利用其自我組織的積極因素，使農民工融入城市基層社區，融入工會組織，是實現社會組織轉化、替代，走向規范，發揮服務和聯系群眾功能，改善社會管理的重要方面。問題是要推進城市基層社區完成由封閉到多元開放的進程，工會組織要有改進，取信于包括農民工在內的職工。?
九是基于二元戶籍制度，農民工在城市沒有參與社會管理的權利，缺乏表達利益要求的渠道，導致在社會政策制定、利益關系協調中對他們的忽視或傷害。公民的選舉權與戶口相聯系，農民工在居住、就業的城市沒有選舉權、被選舉權，不能參與民主選舉、民主管理、民主監督。這種狀況，使市長、縣長對他們的選民負責，客觀上形成順民意、得民心、為民辦事的“民”，主要是或只是本地戶口、有選舉權的居民。政策制定、利益關系協調就自然是個失衡的體系和機制。從而不難解釋為什么有些政策、規章制度的出臺，是以損害農民工權益為代價，一些行政部門對他們權益受損害置若罔聞，甚至有失公正，他們在城市居住、教育的難題被置之度外。?
二、把握發展規律，按照機會均等、權利平等、制度一致、身份統一的方向推進社會管理制度改革?
當前，進城農民工社會管理中存在的矛盾和問題，其負面影響或危害是多方面的。一是使農民工的就業權益、經濟權益、社會權益受損害，影響就業環境改善和社會安定。二是農民工不能留城，不能轉變為穩定的產業工人，城里只是暫時流動的農民工，不能積累技術和經驗，影響企業、產業上水平，提高競爭力，中斷農民變市民的進程，不利城市化發展。三是農民只能進城暫時打工，出賣廉價勞力，年紀大了退回農村，不利于以工業化、城市化發展帶動農村富余勞動力徹底轉移，帶動“三農”問題的解決。
現在推進這方面矛盾的解決已具有一些有利條件，中央提出了“以人為本”的科學發展觀、構建和諧社會的理念、城鄉統籌的發展方略，制定了有關農民進城就業的方針和一些相關政策，各地推進社會管理改革、改善農民進城就業環境，積累了實踐經驗，有不少創造。因此有可能把解決農民工社會管理面臨的矛盾和問題，按照輕重緩急，及時提到重要議程。?
（一）各級領導特別是發達地區和城市政府的領導要進一步更新觀念，不僅要肯定農民進城就業，而且要認識農民變市民的必然性，主動做好有關的管理服務工作，改善農民工的就業環境，給農民工在城鎮定居的選擇權，給企業留下優秀員工的自主權，使城市社會由封閉到開放，保障實現有序轉移。?
（二）排除城鄉二元分割體制的影響，把城鎮常住人口中的農民工與戶籍人口都作為城鎮居民來公平對待。農民工的社會權益涉及很多方面，仔細分析實際是一些基本的內容：實現就業權利平等，尊重他們的勞動，保障他們的合法經濟利益，使公共服務覆蓋農民工，普通農民工有居住的地方，作為社會的主人參與社區活動和社會管理。但醫療、婦幼保健、教育、居住問題的解決辦法，要考慮到低收入的經濟條件。?
（三）使農民工社會權益得到實現，有利于農民變市民，就需要按照機會均等、權利平等、制度一致、身份統一的方向推進相關的就業、教育、住房、選舉、戶籍、遷移等制度和社會管理體制的改革。這不是要減少城鎮原有居民的已有福利，而是要政府在發展的基礎上增加社會事業的投入，讓農民工能分享發展的成果。城市現有的某些社會福利制度如養老保險制度也有需要改革的問題，在這些個別制度上不要求一律等同，在農民工的社會保障制度建設上應有所創新。同時需要按照為民執政、公正執法的要求規范政府行為，發揮市場、政府、社會組織的作用，建立化解矛盾、協調利益關系的社會機制。
作者：農村經濟研究部 崔傳義
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