文物保護法取消行政審批論證情況的說明

　　關于《中華人民共和國文物保護法》

　　修訂草案(送審稿)中取消行政審批論證情況的說明

　　一、文物保護單位建設控制地帶內建設工程設計方案許可(行政許可)

　　文物保護法第十八條第二款規定：在文物保護單位的建設控制地帶內進行建設工程，不得破壞文物保護單位的歷史風貌;工程設計方案應當根據文物保護單位的級別，經相應的文物行政部門同意后，報城鄉建設規劃部門批準。

　　設定這項行政許可的目的在于防止建設工程破壞文物保護單位的歷史風貌，文物行政部門在審批時審查的主要是工程名稱、地點、規模、用途，工程位置圖和工程設計方案，文物保護單位建設控制地帶具體管理規定和控制要求，工程對文物的影響評估報告等材料。該項行政許可設定以來，對文物保護單位及其環境風貌的整體保護發揮了重要作用。

　　取消的理由：一是文物保護單位保護規劃已經包含該項行政許可的全部內容，使得該項行政許可事項已經可以通過技術標準、管理規范進行有效管理。國家文物局自2004年以來推動全國重點文物保護單位保護規劃編制工作，取得了比較好的成效;江西、河南、四川等省的地方法規明確規定了編制文物保護單位保護規劃的要求。草案第二十三條第二款規定了文物保護單位保護規劃編制的主體、程序，旨在將這一成熟經驗作為法律制度固定下來。文物保護單位保護規劃編制標準包括了文物本體、保護范圍、建設控制地帶等多項技術要求，足以涵蓋目前行政許可的內容。文物保護單位保護規劃由政府公布實施，具有很強的專業性、權威性。二是公布文物保護單位保護規劃后，文物部門采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決該行政許可事項。為保證法律規定的有效執行，草案專門規定了監督檢查條款，同時在第九十一條專門對違反草案第二十五條的行為規定了處罰措施。對于未公布文物保護單位保護規劃的，草案第二十五條要求建設項目批準前，審批機關應當根據文物保護單位的等級征求相應文物主管部門的意見。三是取消這一行政許可符合行政審批制度改革的要求，適應經濟社會發展的需要。這一行政許可的取消減少了一項建設工程的前置審批，提高了建設工程審批效率。

　　二、文物保護單位原址保護措施許可(行政許可)

　　文物保護法第二十條第二款規定：實施原址保護的，建設單位應當事先確定保護措施，根據文物保護單位的級別報相應的文物行政部門批準，并將保護措施列入可行性研究報告或者設計任務書。

　　設定這項行政許可的目的在于確保建設工程實施過程中，能夠對具有重要價值的文物保護單位采取有效保護措施，保證文物本體安全。實踐中，2010年以來，國家文物局每年受理涉及全國重點文物保護單位原址保護措施的申請不到10項，這些申請基本都得到批準。雖然行政許可數量不多，但這項行政許可實施以來，對防止建設工程施工破壞文物還是發揮了重要作用。

　　取消的理由：一是對于原址保護措施許可而言，文物行政部門的審批實質上就是對保護措施是當與否進行把關，主要是體現對文物本體保護的指導和要求，相當于保護意見，作為行政許可的必要性不夠突出。二是文物部門采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決該行政許可事項。草案第二十七條規定未征求相應文物主管部門的意見，或者未按照文物主管部門的意見落實保護措施的，不得開工建設;第九十三條規定了違反第二十七條的處罰措施。有“不得開工建設”作為限制條件和對違反規定的行為進行處罰兩項措施作為保障，足以保證原址保護措施的落實。三是該行政許可與目前行政審批制度改革的精神不符，也不適應經濟社會發展的需要。該許可屬于建設工程前置審批之一，按照精簡建設工程前置審批的要求，屬于需要調整的事項。此外，建設單位文物保護意識逐漸增強、社會監督力度不斷加大，也為取消這項行政許可創造了條件。

　　三、調用出土文物審批(政府內部審批)

　　文物保護法第三十五條規定：根據保證文物安全、進行科學研究和充分發揮文物作用的.需要，省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門經本級人民政府批準，可以調用本行政區域內的出土文物;國務院文物行政部門經國務院批準，可以調用全國的重要出土文物。

　　取消的理由：此項政府內部審批與行政許可法、國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知的要求不相適應，自設定以來實施數量很少，必要性和現實性都不強，而且審批涉及的事項完全可以通過工作層面解決。

　　四、拍攝館藏文物許可(行政許可)

　　實施條例第三十五條：為制作出版物、音像制品等拍攝館藏三級文物的，應當報設區的市級人民政府文物行政主管部門批準;拍攝館藏一級文物和館藏二級文物的，應當報省、自治區、直轄市人民政府文物行政主管部門批準。

　　取消的理由：一是該行政許可自實施以來，審批數量雖然很多，但多是流于形式，實際上審批后拍攝單位還要與文物收藏單位協商，按照文物等級分級審批也不符合文物拍攝實際。二是該行政許可事項屬于文物收藏單位能夠自主決定的，完全屬于民事主體之間的民事行為，行政機關沒必要干預，而且行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決。按照行政許可法、國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知要求來衡量，在行政管理體制改革逐步深化、文物收藏單位管理日趨規范、法人責任更加健全、社會監督日益成熟的背景下，該行政許可的必要性和現實性已經不存在。

　　五、文物銷售、拍賣前審核(行政許可)

　　文物保護法第五十六條第一款規定：文物商店銷售的文物，在銷售前應當經省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門審核;對允許銷售的，省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門應當作出標識。第二款規定：拍賣企業拍賣的文物，在拍賣前應當經省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門審核，并報國務院文物行政部門備案。

　　該項行政許可實施以來，省級文物部門和國家文物局根據有關規定和標準，審核上拍文物多達數百萬件，要求拍賣企業撤拍了大量不符合上拍標準的文物，避免了許多不必要的社會爭議;但是對于文物商店銷售的文物，審核工作一直未發揮應有的作用。在調研、論證過程中，文物商店、文物拍賣企業對此項行政許可意見很大，主要是認為審核與文物經銷、拍賣的市場規律不適應，影響了企業的自主經營權。

　　取消的理由：一是按照行政許可法、國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知，該項行政許可的必要性不強。法律已經規定了文物商店、文物拍賣企業行政許可，這表明被許可的企業應當具備守法經營的意見和能力，再設定銷售、拍賣文物審核，屬于對同一事項在多個管理環節分別設定行政許可。對于該行政許可涉及的事項，既存在市場競爭機制調節、行業組織自律管理等解決方式，行政機關采用事后監督等其他行政管理方式、通過技術標準和管理規范也能夠實現管理目的。二是文物部門的審核文件變相成為了拍賣企業進行宣傳的權威材料，影響了市場調節作用的正確發揮。實踐中，文物審核文件被要求印制在拍賣圖錄上，主要是為防止拍賣企業“偷梁換柱”，將未通過審核的文物上拍。而拍賣企業則以此作為上拍文物為真的證明，讓文物部門為其“背書”，干擾競買人的判斷。三是行政部門可以通過事中、事后監督檢查等手段實現管理目的。草案第六十三條規定文物購銷企業和文物拍賣企業應當作出經營記錄并報文物部門備案，文物部門定期公布企業的信用記錄;第六十五條規定了文物、工商、商務等部門的聯合監管職責。同時草案第八十八條規定了不備案的法律責任。這些規定為行政部門加強事中、事后監管提供了法律依據。

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