解讀全國建立居住證制度改革
引子：近年來，改革戶籍制度的呼聲一直很高，不少地方都嘗試居住證制度，試圖解決戶籍制度存在的公平性問題。如今這一制度有了新的進展。國務院總理李克強近日主持召開國務院常務會議，通過《居住證暫行條例(草案)》。草案規定，在全國建立居住證制度，推進城鎮基本公共服務和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務水平。本期“思與辨”就此話題進行探討。
■ 主持人：尹傳剛 (深圳特區報評論員)
■ 嘉 賓：李長安(對外經濟貿易大學
公共管理學院教授)
劉國強 (四川外國語大學
新聞與傳播學院教授)
張敬偉 (察哈爾學會研究員)
建立城鄉統一的居民身份登記管理制度，對實現公民權利的平等至關重要
主持人：《居住證暫行條例(草案)》規定，在全國建立居住證制度，這具有哪些積極意義?
劉國強：居住證制度的推行，具有三個方面的積極意義：一是打破附著在原來的戶籍管理制度上的諸種不平等，使勞動者可以享受同等的福利待遇，從而促進社會公平。二是為戶籍制度改革探路。現行戶籍管理制度一直飽受詬病，它在涉及就業、住房、醫療、社保、公共服務等方面，導致60多種城鄉和地區間的不平等。三是為外出務工人員等解決孩子入學、社會保險、購房購車等實質性的難題，使他們易于在居住地安居樂業，有利于人口的流動和社會的穩定與發展。
張敬偉：從《居住證暫行條例(草案)》規定的相關內容來看，戶籍制度改革的核心內容都涉及到了，如居住證持有人和戶籍人口享有同等的教育、醫療、衛生、社保等社會公共服務和福利待遇等。這可將戶籍制度改革推向深入。按照居住證制度的要求，居住證人口和戶籍人口所享有的社會公共服務和福利待遇已經基本齊平。
李長安：居住證制度的全國范圍推行，應該說具有多重的'積極意義。其中最為關鍵的，就是突破了傳統身份證制度中以“身份”為劃分社會群體的做法，轉變為以統一的“居民”，作為人口管理的方式。在我國，戶籍制度改革的關鍵是戶籍內含各種權利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度改革只是“標”，而對其內含各種權利和福利制度的改革才是“本”。戶籍制度改革必須標本兼治，其目標不是消除戶籍制度，而是剝離戶籍內含的各種權利和福利。因此，取消城鄉居民的身份差別，建立城鄉統一的居民身份登記管理制度，對實現公民權利的平等至關重要。
沒有充裕的財政支持，公共服務的平權待遇就難以實現
主持人：在全國范圍內建立居住證制度，最大的難題在哪里?
李長安：建立居住證制度最大的難題就是一個“錢”字。根據有關部門的測算，每個農民工市民化的成本至少是30萬元，從現在到2020年總共實現大約1億的農民工市民化。那么全部資金至少需要30萬億元。如今距離2020年只有不到5年的時間，這也就意味著僅僅是農民工市民化這一項，每年的投入就將高達6萬億元之巨。大多數地方政府對推進戶籍制度改革、真正實現居民身份平等的積極性不高。這也正是一直以來我國戶籍制度改革步履維艱的根源。
劉國強：在全國范圍內建立居住證制度，最大的難題是制度的落實問題。居住證制度的實質，是居住人口所在地區對其社會福利分配方式做出調整，原居民既需要讓渡很大一部分經濟利益，同時也讓渡出了其“專享”的優越感，而戶籍制度改革難以撬動的根本原因，正是因為利益關系的阻礙。落實居住證制度若觸動原居民的福利待遇，將會引起他們的強烈反對，若只做增量，則需要額外的地方財政支持，這對地方財力將是一個考驗。
張敬偉：區域發展的不平衡導致制度落實的不均衡。人口流動有趨利性和集中性，大多數人流向東部經濟發達地區和一二線城市。區域發展的不平衡導致了經濟發達地區和一線城市戶籍制度改革的更加艱巨。
居住證制度落實的最大難題還是錢的問題。沒有充裕的財政支持，公共服務的平權待遇就難以實現。
亟須各項配套制度的改革。居住證制度，建立在人員流動的基礎上，因而與之相關的養老保險、社會保險及公積金制度的改革也應跟上，實現無障礙的異地遷移。
各城各地可根據其特點落實居住證制度，關涉外來人口相關權利的主體內容不能被打折
主持人：我們還需要哪些努力，才能和新的政策規定相配合?
劉國強：公共服務的共享意味著社會公共資源的攤薄，這就對社會公共服務的總體水平提出了更高的要求。因此，與此相適應，就必須增加公共服務的財政投入，同時需要加大交通、校園、醫療等方面的基礎設施建設。通過社會經濟發展水平和社會管理水平的提升，使基于資源短缺性因素考量的地方公共福利政策可以惠及更大的人群時，戶籍政策改革才能收到實質性的成效。
張敬偉：居住證制度的落實是一項龐大的社會系統工程。各城各地可根據其特點落實居住證制度，關涉外來人口相關權利的主體內容不能被打折。通過醫療、衛生資源的優化配置和提升公共服務水平，同時配合新型城鎮化，使人口流動的趨勢和格局更具科學化，攤薄不同線際城市落實居住證制度的治理壓力。中央財政和地方財政的傾斜反哺，是將居住證制度落實好的關鍵要素。
李長安：客觀地說，目前我國的戶籍制度改革仍存在著諸多的制度障礙。《居住證暫行條例(草案)》的諸多規定仍屬于粗線條的，缺乏明確的執行路線圖，也沒有建立對地方政府相應的監督機制。不僅如此，與戶籍制度改革相配套的一些關鍵性的制度相對滯后，也會影響居住證制度的實施效果。如果不對分稅制進行改革，加大對地方政府轉移支付的能力，那么地方政府消極對待戶籍制度改革的狀況很難改變。
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