事業單位養老金并軌改革任重而道遠

時間：2022-10-19 20:14:18 養老保險我要投稿

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2014年事業單位養老金并軌改革任重而道遠

　　根據國務院日前發布的《事業單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)規定，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。該《條例》將于7月1日起正式實施。為此，眾多媒體解讀為“3000余萬名事業編制人員7月起將全部參加社保”。人社部負責人隨后回應，上述提法系“誤讀”。該負責人稱《條例》目前只作了很多原則性的規定，具體參保還須配套政策。

　　盡管是誤讀，但《條例》著實對事業單位人員造成一定“震動”。如何看待事業編制人員參加社保?如何看待廣東養老金委托運營?在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度面臨哪些障礙?針對這些問題，本期圓桌論壇邀請到了國家行政學院公共行政教研室主任竹立家教授、中央財經大學財稅研究所副所長白彥鋒和國務院發展研究中心社會發展研究部第二研究室副主任、副研究員王雄軍。

　　受訪人

　　竹立家國家行政學院公共行政教研室主任

　　白彥鋒中央財經大學財稅研究所副所長

　　王雄軍國務院發展研究中心社會發展研究部第二研究室副主任、副研究員

　　主持人呂紅星

　　事業編制人員參加社保是一個巨大進步

　　國務院日前發布的《事業單位人事管理條例》規定，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。如何看待事業編制人員參加社保?

　　竹立家：首先，事業單位及其工作人員依法參加社會保險，實行聘任制、合同制是一個趨勢，大的方向是對的，沒有問題，從人人平等的角度看，是一個巨大進步。

　　其次，我們也要認識到，事業單位及其工作人員實行聘任制以后，公務員要不要實行?什么時候開始實行，這是一個問題。從世界范圍來看，多數國家的醫療人員、教育工作者、科研人員和公務員都算是政府雇員，應該一視同仁。在我國，如果只有事業單位及其工作人員實行聘任制，參與社會保險，而廣大的公務員不參與的話，會嚴重影響事業單位工作人員的積極性與社會公平。

　　據我了解，《事業單位人事管理條例》出臺以后，一些地方事業單位的老教授、老的醫療人員等都在申請提前退休。可以設想一下，如果這些老教授、老的醫療人員都提前退休的話，那么地方的公共服務質量就會大大下降。如果這種事情頻繁出現，就會導致民眾對公共服務的抱怨，進而影響社會穩定。

　　所以重大的改革及許多相關問題，政府部門要想清楚，既要實現社會公平也要避免引起新的不公。

　　白彥鋒：我認為，事業單位及其工作人員依法參加社會保險，依法享受社會保險待遇這是我國社會主義市場經濟體制和現代財政制度建設取得的重要進展。

　　在改革開放之前的計劃經濟年代，企事業單位和行政單位一樣，社會保險都是由政府大包大攬的，一時間“企業辦社會、政府辦社會”的問題特別突出，政企職能混淆。

　　改革開放之后，我國率先建立了現代企業制度，將企業職工社會保險進行了社會化的改革，而事業單位職工的社會保障改革則相對滯后，客觀上形成了事業單位與企業員工在社會保障問題上的 “雙軌制”。這次國家推動事業單位及其工作人員依法參加社會保險，無疑是我國社會主義市場經濟體制和現代財政制度建設的一大進步，有助于進一步促進社會公平、促進人力資源在企事業單位之間更好地配置。

　　王雄軍：社會保險包括醫療、養老、工傷、失業等，我們主要談一下養老保險方面的情況。

　　梳理一下我國事業單位的社會保險發展歷程，我們可以看到從20世紀90年代初期開始，事業單位的養老保險制度已經經歷了多輪改革，并展開了積極的試點探索，取得了一定成效。部分事業單位已經轉制為企業，并執行城鎮職工基本養老保險制度。但總體而言，此前的事業單位養老保險制度改革，缺乏明晰的指導理念和改革思路，也沒有統一的政策規范，改革進展比較緩慢。

　　國務院日前發布的《事業單位人事管理條例》，提出“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”，明確了事業單位養老保險制度改革的總體方向和目標。但是條例的規定只是方向性、目標性的，真正要實現這個目標，還需要科學的制度設計和完善的配套政策，這是一個復雜的制度體系調整過程，難度較大，需要有一個研究和探索的階段，但是更要有改革的壓力感和緊迫感，拖得越久可能會越被動。

　　從歷史發展的角度看，事業單位人員參加社會保險，是從計劃經濟向市場經濟轉型的深入推進。在改革開放的推進過程中，經濟社會各個領域的推進次序、改革方式，都是不平衡的。

　　總體而言，經濟領域的改革力度較大，速度較快，社會領域的改革相對滯后。事業單位人員的社會保障，如退休金制度，公費醫療制度等等，很大程度上還是沿襲了計劃經濟時期的制度體系，但是根據經濟社會的發展變化，做了一些調整和改變。隨著社會主義市場經濟的逐步完善，建立與市場經濟相匹配的社會保障體系，日漸成為社會建設的重要內容。

　　從這個角度講，建立包括機關事業單位員工在內的、與社會主義市場經濟體制相適應的社會保險體系，不僅是事業單位改革的重要內容，也是建立健全社會保障體系的必然要求，并對完善社會主義市場經濟具有重要意義。

　　錢的來源主要靠政府

　　養老金并軌的最大難題是錢的問題，養老金制度有3個環節：找錢、管錢、發錢。而這3個環節首先是要找到錢，這也是事業單位改革遇到的最大難題。錢的來源渠道有哪些?

　　白彥鋒：近年來，我國已經對事業單位進行了分類改革，很好地為養老金并軌奠定了制度基礎。

　　國家將事業單位分為公益一類和公益二類等類別，既然性質有所區別，那么養老金的來源相應地就應該有所不同。

　　對于財政全額撥款的公益一類事業單位，其提供的是純公共產品，其職工的養老金自然應該由國家財政全額負擔;而對于財政差額撥款的公益二類事業單位，其提供的是準公共產品，其職工的養老金籌集應該秉承“國家、單位和員工”共同負擔的多支柱籌資模式。

　　王雄軍：錢的問題確實是很重要的、基礎性的問題。但是，個人認為養老金并軌的關鍵問題，或者最重要的問題，應該是養老金并軌的制度體系設計問題。

　　養老金的資金來源，從根本上說，是取之于民、用之于民。但是如何“取”得合理、適度，如何“用”得公正、合理，這是個世界性的難題，需要非常科學的制度設計，也直接關系到老百姓對養老保險制度的認可程度和支持程度。只要制度設計好了，我覺得錢的問題，是可以解決的。

　　從各國養老保險的籌資方式看，雖然形式上各有不同，但主要渠道不外乎雇主和雇員繳費、各種稅收、財政補貼等。除了這些常規渠道以外，我們國家還有龐大的國有資產，可以為養老保險提供補充資金。因此，我們國家的養老保險資金來源，相對而言應該是有一定保障的。但是，養老保險的制度設計是否合理，是個非常關鍵的問題。

　　如果制度設計比較好，我們可以以較輕的壓力，為全體國民提供基本的養老保障，并有效應對老齡化問題。如果制度設計不合理，加上老齡化的沖擊，我國的養老保障將會面臨很大的壓力。

　　竹立家：養老金并軌的最大難題是錢的問題這是毫無疑問的，但是錢的來源除公共財政渠道之外，沒有其他渠道。

　　縱觀當前世界各國，所有國家公務員的養老金都是來源于政府財政。如果實行社會化，肯定會出現腐敗。所以，當前只有財政支出這一個渠道。

　　養老金委托運營是投資管理的有益嘗試

　　根據全國社會保障基金6月30日公布的年報，該基金受托投資運營的廣東1000億元基礎養老金去年收益率為6.2%，跑贏同期2.6%的通貨膨脹率。如何看待廣東養老金委托運營?

　　王雄軍：廣東的養老金委托運營，是養老金投資管理的有益嘗試，對探索養老金的投資管理方式，實現養老金的保值增值，具有重要意義。特別是在當前，金融投資體制還不完善，養老金的投資運營受限較多。

　　相對而言，全國社保基金的投資管理比較規范，政策體系比較健全，投資運營的經驗也比較豐富。在這種情況下，廣東把城鎮職工基本養老保險結存資金1000億元，委托全國社保基金理事會管理，對地方的養老保險基金管理是一種有益探索和嘗試。從實踐效果看，也較好實現了養老金保值、增值的目標。

　　竹立家：廣東養老金投資運營的事情，我也一直在關注，非常不錯。隨著養老金缺口的加大，讓養老金增值非常重要。廣東千億基礎養老金委托投資運營實際上就是推動養老金保值增值的一個有益嘗試，可以說這是將來養老金的一個未來發展趨勢。

　　白彥鋒：根據人社部發布的《2013年全國社會保險情況》，截至去年末，全國城鎮職工基本養老保險基金資產總額為29930億元，其中財政專戶存款24218億元、支出戶1234億元、暫存款2544億元、債券投資54億元、委托運營595億元、協議存款1285億元。居民基本養老保險基金資產總額為3124億元，其中財政專戶存款2829億元、支出戶145億元、暫存款124億元、債券投資26億元，沒有委托運營及協議存款。如果將城鎮職工和居民基本養老保險基金合并，則意味著截至去年末，有逾2.7萬億元的養老金躺在賬戶上。

　　從國外和我國廣東地區的經驗來看，基礎養老金實現保值增值是完全有可能的。我國當前還處于后工業化和新型城鎮化建設的關鍵時期，大量基礎設施需要大量資金投入，不少項目投資期限長、資金收益穩定，這些都為我國養老金的保值增值提供了很好的資金投資渠道。同時，規模龐大的養老金也可以為我國社會經濟發展發揮更重要的資金支持作用。

　　養老金投資渠道很多

　　養老金投資，比較理想的投資渠道主要有哪些?

　　竹立家：從全球養老金投資運營機構看，投資領域有很多，有股票、有金融等領域。之所以經營養老金，最根本原因還是養老金來源在減少，但支出卻在加大。換句話說就是吃退休金的多了，提供的卻越來越少。當前，隨著老齡化社會的到來，適齡勞動力每年都在減少，而領取養老金的人數每年都在增長。

　　另外一點，需要強調的就是養老金投資的安全問題。養老金被挪用的問題前幾年很普遍，一定要加強監管。要從體制和機制上著手，制定并完善相關政策無疑至關重要。

　　王雄軍：養老金投資，是一個比較復雜的問題，涉及到很多方面。

　　但我個人的觀點，養老金投資，一方面要改革和完善金融體系，增加投資的渠道和方式，完善養老金的投資管理體系;另一方面，養老金投資，可以有更寬闊、更多元的視野，除了存款、債券、股票、基金、信托、理財等金融產品以外，對人的投資、對經濟建設的投資、對社會建設的投資，也可以作為養老金投資的渠道和方式，從這個角度講，養老金投資的渠道可以很豐富，但需要在投資理念和投資方式方面有創新和突破，并且要有更高層次的指導理念和科學完善的制度設計。

　　白彥鋒：我認為，養老金投資，比較理想的投資渠道應該是國債、質優的地方債，以及一些國家重點支持的國企發行的企業債和少量的上市公司的優先股。

　　值得借鑒，但很難普及

　　廣東的這種做法能不能普及?

　　王雄軍：至少從過去兩年的實踐效果看，廣東的做法實現了養老金的保值增值，這種做法值得肯定。但這個方案實行的時間較短，還需要持續觀察，并及時總結經驗，完善政策方案。

　　廣東的做法，可以在總結經驗的基礎上，提供給其他地區借鑒參考，但短期看，還談不上普及問題。

　　一是這種做法本身有待深入研究和持續檢驗，不著急下定論。

　　二是廣東的做法，本身也需要一些條件，如養老金的統籌層次，結余的資金規模，資金的穩定性和安全性，等等。這些條件也會限制其他地方借鑒和采用廣東的做法。

　　當前，全國還有許多省份的養老金沒有實現省級統籌，部分還停留在縣市級統籌，統籌層次較低，結余資金的規模較小，在現收現付的制度模式下，結余資金的穩定性和安全性要求較高。對于這些地區而言，很難借鑒廣東的這種做法。

　　白彥鋒：廣東是我國社會經濟較為發達和活躍的地區，擁有良好的經濟發展基礎和發展外向型經濟的地緣優勢。廣東的做法值得其他地區因地制宜地進行借鑒，但不能普及。

　　竹立家：我認為，當前廣東省的這種做法只能是個例，不能普及開來。原因有兩點：

　　首先，我們要認識到，廣東省經濟發達，是全中國經濟的領跑者，這是實現的現實基礎。

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