失業保險制度發展取向參考
市場經濟運行中，失業無法避免。在我國，失業會日益加劇。新的世紀里，我國市場經濟運行機制將日趨完善，社會保障改革進程將不斷深入，既是社會“安全閥”，又是改革“減震器”的失業保險制度將走向何方？毫無疑問，失業保險制度的演變過程、面臨的挑戰均會影響失業保障制度未來的選擇。但可以肯定的是，就業保障將是我國失業保險制度的發展取向。
一、建立就業保障是失業保險制度應對挑戰的必然選擇
1.就業壓力帶來的挑戰。當前和今后一個時期，我國就業形勢依然嚴峻。越來越大的供需差距、經濟增長對就業的彈性逐漸降低都是不得不面對的客觀現實。
從勞動力供給看，“十五”期間，新生勞動力每年達到1400萬人，城鎮登記注冊的下崗失業人員截至2001年底已達到1250萬人，同時農村剩余勞動力已有1.5億人以上，“十五”期間每年還要新增加農村剩余勞動力500—600萬人，勞動力供給將是一個數以億計的龐大群體。而從勞動力需求看，勞動和社會保障部2001年發布的全國62個城市勞動力市場供求信息就已經顯示，100個求職者只有75個就業崗位，供給已大于需求。2002年，各大城市的就業形勢依然嚴峻，以北京市為例，勞動力市場供求比例大致為1.4：1，即100個求職者中僅有71個就業崗位，供求矛盾由此可見一斑。
中國已經加入WTO，將來各行各業會逐漸融入國際市場的競爭中去，這樣一來，雖然在新興產業、新興正規部門和非正規部門會創造新的就業崗位，但傳統正規部門會進一步減少，預示著勞動力市場的需求會進一步減少。
更為嚴重的是，一方面由于下崗職工在勞動力市場上的競爭力較弱，再就業率將會逐漸下降，失業大軍將不斷擴充；農村剩余勞動力的增多，每年的外出流量仍會大于返鄉量，勞動力的供給將會不斷增長�？梢姡瑒趧恿┙o與需求的矛盾將越來越尖銳。
2.下崗職工向失業并軌帶來的挑戰。到2003年底，所有下崗職工都要出中心，轉換身份進入市場，尋求再就業，到那時，目前這種過渡性“雙軌制”保護機制將告結束，企業排出的富余人員將依國際慣例，直接表現為裁員或失業，其保障也相應地由失業保險承擔。下崗職工并人失業保險后，如果繼續按照現行制度，失業保險將難以應付如此沉重的壓力�？梢酝ㄟ^預測下崗職工完全“并軌”后，即2004年失業保險基金的收支來看其影響。
失業保險金的收入在國家財政收入不大的情況下，主要是靠征收失業保險費得到的。失業保險金的年收入應該等于參加失業保險的人數乘以月繳費基數（并不等同于實際工資）乘以12，再乘以0.03（企業、員工繳費比例相加）。2001年，全國參加失業保險的人數為10355萬人，比2000年減少54萬人。全國失業保險基金收入187億元，比上年增長16.8％�？紤]到失業保險制度的強制性會逐漸增強，參加失業保險人數按1.2億人計算，年繳費基數按7000元計算，這樣，得到失業保險基金收入也就是252億元。
再來計算失業保險基金的支出。2001年，用于保險失業人員基本生活費用支出88億元，為保障下崗職工基本生活向國有企業再就業服務中心調劑資金45億元，本年實現基金盈余54億元，到2001年底，全國失業保險基金滾存結余226億元。全年共有469萬名失業人員享受到不同期限的失業保險待遇。到年底領取失業保險金人數為312萬。在此基礎上，可以算出每位失業人員在2001年內 （每人的失業期限不同）得到的失業保險平均金額是2256元。假設2004年，領取失業保險金的人數為失業人員的一半，即1000萬。由于下崗人員就業競爭力不強，在勞動力市場中處于弱勢，其失業時間將長于正常失業人員，而且由于其龐大的人口基數，因此，失業保險金子均金額必將大幅度提高，而且由于經濟的發展、人們生活水平的提高，失業保險待遇水平也將必然提高。因此，我們將2004年的失業保險平均領取金額定為3000元。那么，僅失業人員基本生活費一項就300億元，已經超過當年收入了，更別指望失業保險支付就業指導、技能培訓的費用了。
在上述保守的估計下，“并軌”尚且對失業保險帶來如此的沖擊，而管理成本提高、基金管理不善等現實問題的存在定會使失業保險形勢更加嚴峻。
3.就業方式變化帶來的挑戰。在我國經濟體制轉軌過程中，由于經濟改革，產業結構調整或重組，曾使大批職工失去工作崗位。目前中國已經加入WTO，由于經濟全球化帶來的競爭將更加激烈，加之人們生活理念、就業觀念的變化、經濟的全球化，所有這些定會帶來就業方式的多樣化，臨時就業、彈性就業、勞務式工作將大量出現。而就業方式的多樣化也符合我國當前和將來一段時間解決嚴重就業問題的政策選擇。我國政府實施積極的促進就業的政策，千方百計擴大就業規模，實現靈活的就業形式：引導勞動者轉變就業觀念，采取非全日制、臨時性、階段性和彈性工作時間等多種靈活的就業形式，提倡自主擇業。因此，新的就業方式定會帶來新的勞動力需求，必將為緩解就業壓力提供可能，但不是必然。因此伴隨著就業方式多樣化產生的將是不規則的失業，是針對傳統就業方式的傳統的'就業保險制度不能解決的，在將來，從事臨時性工作、工作時間短的人會越來越多，由于沒有達到最低繳費期限，沒有資格享受社會保障權益的人會逐漸增多。如何適應新情況，是否覆蓋？部分覆蓋？全部覆蓋？如果處理不好，將這些新型就業方式的從業人員完全排除在失業保險范圍以外，或者完全覆蓋，可能都會抑制就業方式的豐富和發展，使就業壓力無法緩解。因此，這是失業保險制度面臨的一個挑戰。覆蓋范圍擴大與否應從就業保障的角度、促進再就業的角度出發。
4.國際上失業保險制度改革的主要方向和發展趨勢也是在向提供就業保障轉變。近些年來，各國在失業保險制度方面一個突出的改革方向就是變消極的生活保障為積極的促進再就業，以實現積極的就業保障。許多國家不僅工作重心逐步向這方面轉移，而且在失業保險支出的分配上，也開始注重失業保險促進就業功能的發揮。如德國的失業保險基金支出中，除60％用于保險給付外，余下40％中的大部分被用于職業介紹、職業培訓及其補貼、補助企業雇傭等促進就業的工作上。目前，英國和法國每年用于職業培訓的經費分別為30億英鎊、170億法郎。德國的失業保險部門也成了各級政府推行各級勞動就業政策的責任機構之一。美國政府進入20世紀90年代，也更加重視職業培訓和失業人員再就業問題，克林頓執政時期就制定了《美國再就業法案》，主旨就是促進失業者得到他們所需的有效的、高質量的培訓。可以看出，目前各國失業保險制度中促進就業的規定越來越多，失業保險越來越向就業保險靠攏。
綜上所述，我國失業保險制度面臨的最大的挑戰是日趨嚴重的失業現象，因為就業形勢嚴峻，“并軌”壓力巨大、新的就業方式大量出現都將導致失業人數驟增和失業現象的復雜。而失業率每增加一個百分點，便意味著社會保險基金不僅喪失了1％的勞動者的繳費，而且必須為每一個新增的失業者提供失業保險金等。在這種時代背景下，唯有強化失業保險促進就業的功能，為失業人員提供就業保險，才能減緩失業保險制度的壓力，才能迎接未來的挑戰。
二、如何構建就業保障型失業保險制度
構建就業保障型失業保險制度，不可能一蹴而就，就是再遠大的目標也要通過一個個切實可行的計劃方案、一些實際有效的措施來實現。因此，構建就業保障型失業保險制度是一個逐步的、漸進的過程。
1.突出就業導向。失業保險是通過提高現金援助，為失業者贏得求職的緩沖時間，有時間尋找“適合”自己的工作，以此開展生產自救，幫助失業者重新就業。突出“就業導向”，是為了激勵失業者盡快就業。可以采取以下措施：
�。�1）失業保險水平不宜高，避免“養懶漢”現象。做到這一點，要保持失業保險待遇水平與經濟增長相適應，以避免出現西方福利國家中的“失業陷阱”。而且失業保險水平的提高也意味著失業保險費率的提高，會加重就業者和雇主的負擔，使企業勞動力成本上升，市場競爭力減弱。
�。�2）拉大失業保險待遇，使失業保險待遇與領取時間掛鉤，如隨著領取時間的推移，失業保險金額度逐漸降低。失業期越短，當前給付額就越高�？梢砸幎�，失業三個月內可獲較高水平的失業保險金，而失業超過三個月，則水平就低一些，逐月降低，直到降到一定基準。
（3）調整失業保險基金支出結構，加大就業指導、技能培訓等促進就業方面的投入，為實現就業保障型的社會保險制度提供資金上的保證。
（4）抑制解雇，通過資助不景氣而被迫縮小規模的企業，力爭企業在不裁員或少裁員的情況下，內部消化過剩人員；資助一些條件差的企業，幫助其改善就業環境，減少解雇員工情況的發生；對企業為職工內部轉崗培訓所需設施提供長期低息貸款等方式抑制企業的解雇行為，從而減少失業，達到既減輕失業保險負擔，又促進就業的目的。
（5）愿意從事比自己能力低下的簡單工作可以獲得工作補貼。
�。�6）提供就業崗位。我國政府的服務部門可以為失業人員提供一些就業崗位，如清潔環衛工作等，一方面促進再就業，另一方面降低人力成本。
（7）引導失業人員樹立符合市場就業模式需求的就業價值觀念，認識到“學習——就業——再學習——再就業”模式的重要性。
2.完善培訓體系。一是勞動部門職業培訓機構應建立起科學的、合理的、靈活的、與再就業和社會經濟發展相適應的培訓機制，建立健全職業技能開發的組織機構，采取多種辦學方法和教學形式，全方位地組織失業職工進行提高素質的就業培訓；二是勞動部門要增加對再就業培訓工作的投入，加大技能開發投入的比重和培訓與就業結合的密度，圍繞當前經濟形勢和企業生產的發展目標，制定具體計劃和長遠規劃；三是鼓勵支持有條件的行業、單位、團體和個人興辦培訓實體，挖掘各級培訓機構的潛力，建立多種形式、多個渠道的培訓網絡；四是構建完善的培訓網絡，應著眼于新興的行業和工種，根據社會的變化及發展需求隨時調整培訓內容，不斷推出符合社會經濟發展需要的就業培訓。
3.建設就業信息網。為失業提供最快、最新、最全面的就業信息可以盡可能減少摩擦性失業，是構建失業保障型失業保險制度必不可少的一個環節。搭建一個高效的就業信息網，需要最大限度地運用科技進步的成果，如先進的電子信息技術等手段。隨著勞動力市場的逐步完善，勞動者可以跨地區、跨行業流動，我國地區遼闊，為了在更大的范圍內配置人力資源，促進失業人員再就業，運用先進的計算機技術建立遍布全國的就業信息網是必要的，為失業者提供最新、最全的就業信息，從而增加選擇的機會，增加盡快再就業的可能性。
4.合理擴大適用范圍。隨著失業保險的社會化不斷加強，適用對象也將會不斷擴大，但在擴大適用范圍時，應考慮合理性的問題，這也影響著失業保險制度能否提供真正的就業保障。從就業方式上講，隨著就業方式的多元化，從事非正規就業的人越來越多，應該從促進就業的角度盡可能涵蓋多種新的就業方式，以適應新形勢的需要。從企業的組織形態上講，當失業保險制度實施中拖欠保險費的現象已不再是個別企業的行為時，除了采取相應的行政懲罰手段外，我們有必要反思一下制度的“合理性”，是不是違背了多數人的意愿？以小規模的私營企業來說，本身競爭力就不強，經營難度大，人員變動頻繁，繳納失業保險對于他們來說意味著更高的人力成本和更繁雜的手續，會進一步削弱他們的競爭力，為此，他們會盡可能地少雇傭員工。這實質上與就業形勢嚴峻，政府鼓勵失業人員采取靈活多樣的就業方式的目的是背道而馳的。鑒于此，將來在考慮是否適用城市務工農民、農村剩余勞動力、國企隱性失業人員、新進入勞動年齡而找不到工作的失業者時，不能盲目地追求“擴大”，應該結合國家的產業政策、經濟發展階段等綜合考慮，并非范圍越大，實施效果就越好，應該考慮合理性的問題。