2016中國住房公積金制度：究竟如何改？

　　2015年11月21日，國務院法制辦發布《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》，這是自《住房公積金房管理條例》問世以來的第二次修訂。住房公積金在1991年從新加坡引進我國，1999年國務院頒布國務院頒布《住房公積金房管理條例》，2002年又對該條例進行了修訂。此后，其在運行過程中所暴露出來的弊端不斷受到檢討和詬病，相應的，住房公積金改革也不斷有所推進，此次的送審稿算是最為系統的一次修訂。但筆者認為，到目前為止有關住房公積金的修訂或改革依然存在較大局限性，尚未觸及住房公積金的“硬傷”，本文在分析住房公積金已有改革的局限性的基礎上，提出三個重點需要突破的方向。

　　住房公積金已有改革的主要進展

　　針對2002年修訂的《住房公積金管理條例》，相關的改革進展主要圍繞如下幾個方面：

　　擴大住房公積金使用范圍。2002年的《住房公積金管理條例》規定了住房公積金兩個運用方向，一個是銀行專戶存儲，另一個是(在保證住房公積金提取和貸款的前提下，經住房公積金管理委員會批準)購買國債。自2008年始，嘗試擴大住房公積金使用范圍，主要是在若干城市將住房公積金試點用于保障性住房建設。最新的修訂稿即《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》則將使用范圍進一步拓寬到政策性金融債、大額存單、住房公積金個人住房貸款支持證券等高信用等級固定收益類產品。

　　放寬住房公積金提取條件。2002年的《住房公積金管理條例》規定了住房公積金提取的6種情形條件，其中包括有條件(即房租超出家庭工資收入的規定比例的)提取用于支付房租。但住建部2015年初發布的《關于放寬提取住房公積金支付房租條件的通知》(建金[2015]19號)則放棄了這個條件約束，并且簡化了房租提取申請要件。11月份的《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》則進一步將提取范圍放寬到裝修、物業費等。

　　異地互認。自2014年10月始，住建部會同財政部和中國人民銀行等部委聯合推進住房公積金的“異地互認”。2015年9月15日，住建部發布《關于住房公積金異地個人住房貸款有關操作問題的通知》(建金[2015]135號)，明確住房公積金異地個人住房貸款辦理流程，并要求各級公積金管理部門抓緊出臺異地貸款業務細則。同時，住建部開始著手建設全國住房公積金異地貸款業務信息交換系統。此前，全國多個省市相繼出臺相關異地互認措施。

　　住房公積金已有改革的局限性

　　以上改革提高了住房公積金的適用性，但尚未觸及住房公積金制度的“硬傷”，即仍然無法有效保障中低收入者享受住房公積金福利的機會，因而具有很大的局限性。

　　弱約束與低覆蓋

　　《住房公積金管理條例》是一部行政法規，具有行政強制力，條例也明確規定了相關罰則如單位遲繳、少繳或不繳所面臨的行政責任甚至法律責任，但畢竟其效力低于法律，在現實執行中，行政監督執行的所謂約束力并不大。筆者在一次調研中就曾獲悉，住房公積金管理中心征繳住房公積金的行為，被當地人事部門定位為行政攤派。但近幾年的改革沒有觸及該問題，因而也就沒有從法律層級提升其執行效力。這客觀上導致大量單位，主要是私有或民營機構實際上沒有為職工繳納住房公積金，住房公積金的覆蓋率很低。按照《住房公積金管理條例》第二條的規定，凡是城鎮就業人口都要繳納住房公積金。但實際有多少城鎮就業人口繳納了住房公積金呢?據住建部、財政部和央行2015年6月聯合印發的最新的系統披露住房公積金相關信息的報告即《全國住房公積金2014年年度報告》，截至2014年底，全國實繳職工11877.39萬人，而該年城鎮就業人口是3.9億，由此得出住房公積金實繳人數對城鎮就業人口的覆蓋率是30.21%。進一步分析還發現，上述實繳人數扣除實繳率可能達到100%的三類單位的人數(城鎮國有和集體企業就業人數(6849.023萬)，中國共產黨機關、國家機構和事業單位、人民政協及民主黨派、群眾社團、社會團體和宗教組織(1542.70萬)，教育(初等+中等+高等1541.70萬))。其他類型單位住房公積金實繳人數不足2000萬，就是說絕大多數私營單位并未繳納住房公積金。

　　弱針對性和低公平性

　　《住房公積金管理條例》中的第一條即明示，推行住房公積金制度旨在“促進城鎮住房建設，提高城鎮居民的居住水平。”此處“城鎮居民”實際上主要指中低收入居民，高收入居民無需借助住房公積金實現其住房訴求。但此后的改革并沒有推出更為有效地針對中低收入居民住房需求的相關措施，導致其在實際運行中，中低收入居民特別是低收入居民難以沾上住房公積金的光。突出表現有二：其一即前述低覆蓋率，低覆蓋率反應多數城鎮居民特別是民營單位低收入居民沒有機會享受住房公積金帶來的“福利”。其二即低個貸戶率(住房公積金貸款戶數與繳存戶數的比例)。《全國住房公積金2014年年度報告》只公布了個貸率(住房公積金貸款余額與住房公積金繳納余額之比)是68.89%，這個水平似乎還能說的過去。但個貸戶率是多少呢?筆者自己根據相關數據測算如下，截至2014年末，全國各類住房公積金管理中心累計發放個人住房公積金貸款2185.85萬筆，假設1筆即1戶，那么可以認為，累計2185.85萬戶使用了住房公積金貸款。另一方面，全國實繳人口按1戶家庭中有2人繳納計，繳納戶數為5938.70萬戶，由此得出的個貸戶率是36.81%，這說明只有少部分人使用了公積金貸款，這實際上背離了住房公積金設立的初衷。筆者還進一步對全國各省和直轄市2014年的個貸戶率進行了計算和排序，名列前五的竟主要集中在西北和西南邊陲即青海、內蒙古、新疆、寧夏和云南。當然，最后一名也在該區，陜西省的個貸戶率僅為15%。另外值得關注的是，個貸率和個貸戶率在不少城市具有反向關系，如上述五省的個貸率相對較低，而諸如上海、重慶、江蘇等省市的個貸率很高，但個貸戶率缺較低，極端例子是重慶，個貸率超過90%，個貸戶率不足30%。

　　運作管理的非專業性和低效率

　　2002年的《住房公積金管理條例》規定，住房公積金的管理運作機構是分布于全國的大大小小的住房公積金管理中心，性質是事業單位，不是專業化的資產管理機構。讓這樣的單位運作管理日益龐大的住房公積金顯然力不從心，而相關改革僅僅著眼于授權住房公積金管理中心擴大住房公積金的使用范圍，并沒有觸動住房公積金管理中心的非專業化缺陷，這顯然無助于提高住房公積金的使用效率，主要表現在其一是繳存居民的收益率低。數據顯示，近十年，職工個人住房公積金賬戶加權平均存款利率不及2%，比同期平均CPI尚低1個左右的百分點。其二是住房公積金無法通過專業化的途徑運用到風險偏好更高、收益率也更可觀的領域如企業債券、股票、黃金等，因而極大地約束了其運作空間，降低了其綜合收益率。

　　住房公積金改革亟待三個突破

　　提升立法層級，強化其約束力，有效擴大住房公積金覆蓋范圍

　　住房公積金繳納覆蓋率長期在低位運行的事實已經證明，現行的處于行政法規層級的住房公積金管理條例缺乏足夠和有效的約束力，最新的修訂送審稿的改革力度顯然是不夠的。有效的應對之策就是提高其立法層級即將其上升到法律層級。具體路徑可考慮兩個選項，其一是單獨立法，即單獨制定一部住房公積金法。其二是盡快制定住房保障法，并在住房保障法中專設一章對住房公積金立法規范。需要特別指出的是，在法律層級上提高住房公積金相關規范的強制性，并非一刀切。對低收入者或者年屆退休者宜做相對人性化的規范。基本的立法思路是，細分收入和年齡等級，差別化繳納住房公積金額度。如當就業人員的收入低于一定水平時，可以不繳納或少繳納;年輕剛就業者可少繳納，35～50歲之間的就業者可多繳納，50～60歲之間的年屆退休者則應逐年降低繳納比例。

　　設立住房資助基金，促住房公積金真正為中低收入者所用

　　即使住房公積金做到了廣覆蓋，受收入、房價等多種因素的影響，部分個人或家庭仍面臨首付壓力和貸款償付壓力過大問題，不得不放棄購房和使用公積金貸款。宜對這部分人群的初次購房實施資助，即以部分住房公積金或住房公積金的運用收益為來源，設立資助基金，對低于一定收入水平的初次購房者，根據不同的收入檔次，給予相應的資助。這方面的具體實施路徑可參考新加坡的經驗，新加坡中央公積金制度設計中有兩個資助基金，其一是中央公積金額外住房資助基金(Additional CPF Housing Grant (AHG))，另一個是中央公積金特別住房資助基金(Special CPF Housing Grant (SHG))。兩基金最新的資助措施是，分別對家庭月收入在5000新加坡元和8000新加坡元以下的初次購房者，分成15個檔次并結合公屋的新舊或不同的上市時間給予相應的補貼，收入越低、住房越新或住房上市時間越晚補貼越多，最高資助額是80000新加坡元，最低資助額是50000新加坡元。這樣的補貼大大提高了中低收入者的首付能力和購買力，也降低了其貸款額度和債務負擔。

　　此外還可考慮禁止高收入者使用公積金貸款。高收入者具有足夠的購房能力，無需借助具有保障性質的住房公積金貸款來滿足其住房需求。高收入群體只能擁有在特定法律情境下(如移民、退休等)提取公積金及其法定利息的權利，不能以住房公積金貸款的名義使用住房公積金。

　　以運作管理機構的專業化，促住房公積金使用的高效率

　　基本思路即改革現有的事業性的組織管理架構，建構對于住房公積金的專業化的運作和管理機構，并擴寬其資產運作空間即允許其對住房公積金的安全性、流動性和風險性進行專業化的有效率配置。具體選項有：

　　第一，撤銷目前的住房公積金管理中心，建立一家全新的專業化機構運作和管理住房公積金。該機構性質為國有金融企業，可按總分支模式即在國家層面設總部、省市縣各級分別設立分行機構，其業務范圍包括住房公積金存款、住房公積金貸款和住房公積金投資等等。具體包括：依法辦理公積金存、取款;對中低收入者的公積金貸款;以授信方式為商業性住房信貸機構提供住房信貸流動性支持;發起并參與商業性住房抵押貸款證券化;投資不動產、有價證券、外匯等。

　　第二，將國開行住宅金融事業部升格為一級法人，并整合住房公積金資源、用于保障房項目的土地出讓金凈收益等保障房融資資源，使其成為一家全國性的政策性住宅金融機構。主要功能除了上述所列外，還包括：對部分公共住房發放建設貸款;依法定收購私人企業對保障性住房項目的商業性融資;對中低收入者的商業性住房貸款進行包括償付擔保、保險、短期流動性墊付等信用增級。

　　第三，與其他類保障性基金如養老基金、醫療基金、教育基金等合并，形成一個類似于新加坡的中央公積金體系，并參照新加坡中央公積金運作和管理的模式，設計一個專業化的公積金運作和管理體系，以滿足中低收入者的各類保障需要。

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