淺談重構我國養老保障制度

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　　淺談重構我國養老保障制度

　　論文關鍵詞：社會養老救助　最低生活保障　個人養老保障　基金管理公司

　　論文摘要：本文從對現行養老保障制度的分析入手，設計了我國的養老保障制度由追求公平的社會養老救助與追求效率的個人養老保險兩部分組成，提出了社會養老救助應當統一標準，并與當地最低生活保障水平相關聯，個人養老儲蓄則完全由商業保險公司經營。
 

　　一、目前我國養老保障制度面臨嚴重的危機

　　我國養老保險由“現收現付”制轉變為現行的“統賬結合”管理模式，其設計初衷是通過個人賬戶基金的積累以預防老齡化高峰到來時養老保險基金的支付危機。然而，由于近年來大部分地區養老保險基金連續出現當年收不抵支，且基金缺口逐年擴大的情況，現行養老保險體制運行已經面臨嚴重的財務危機。

　　首先是養老金債務問題，世界銀行的《老年保障:中國養老金體制改革》、勞動和社會保障部科研所何平、中國人民大學勞動人事學院王曉軍以及國務院體改辦宏觀司宋曉梧等人的研究顯示，盡管他們各自所選取的測算基點、測算范圍和方法、假設條件和依據的資料等方面存在差異，但都傾向于認為，我國目前養老保險債務規模大致為三萬億元左右(見下表)。

　　其次是個人賬戶的空賬問題，資料表明，從全國來看，目前個人賬戶的空賬規模已達2000多億元，1998年，全國21個省級地區養老保險基金當年收不抵支，其缺口達100多億元，1999年，當年收不抵支的地區數擴大到25個，基金缺口達187億元，更讓人擔憂的是，這一現象還在進一步發展。事實上，養老保險個人賬戶的空賬運行和養老金債務的龐大規模是分不開的，1980年一1999年間，我國離退休養老費用總額年均增長率約為23%，同一時期，我國國內生產總值的年均增長率為14. 4%。在這樣的養老費用支付的壓力下，絕大多數地方都在挪用個人養老金賬戶中的資金來補充養老基金社會統籌部分的不足，其結果當然是造成了養老金個人賬戶空賬運行的普遍存在。

　　與此同時，我國人口老齡趨勢加快，今年我國老年人已達1. 32億，并正以3. 2%的速度急劇增長，在未來幾十年，我國的撫養比將從2001年的3. 65上升至2025年的2. 11 ,2050年的1.87。

　　總之，以全新的角度來思考我國社會養老保障制度并加以重建已是當務之急。
 

　　二、重構我國養老保障制度:社會養老救助+個人養老保障

　　縱觀社會養老保障問題，自十八世紀德國碑斯麥模式，到英國從現收現付制走到目前的基金制，到美國的養老保險制度面臨嚴重財務問題，從現代的智利模式到新加坡模式，直到我國的“統帳結合”，經濟學界一直在探討采用何種模式才能既對付社會老齡化帶來的在業人口難以供養退休老人的難題，又能解決基金積累制所產生的管理、運營投放并爭取好的回報率以確保龐大的社會養老基金增值保值的問題。事實上，對于現收現付制，像美國這樣擁有巨大財富的國家尚難以維繼，該養老體制現在已經有了五十年后行將面臨破產的難題，而我國處于發展中國家的水平根本就難以承受;對于基金積累制，由于通貨膨脹的損害，即使是緩慢的通貨膨脹也將產生很大的危害，那么通過法律強制積累的養老基金如果沒有高于居民儲蓄的收益，必然失去吸引力。但是，我們透過目前的種種養老保障模式看其本質，各種不同模式的根本差別就在于在效率和公平二者之間所確定的平衡點的不同，不同的國家根據本國的具體施政要求或者是依據本國國情，選擇了效率與公平之間的不同的平衡點，于是就有了各種不同模式的、按目前實行的結果看各個國家也是很不完善的養老保障制度。事實上，筆者認為，之所以存在目前的困境的根本原因是，我們都被各種各樣的綜合模式的表象所困惑，如果我們把效率與公平暫時切割開來，把養老保障分為追求公平的社會養老救助與追求效率的個人養老保險二大類來具體分析并作出政策安排，諸多問題都可以迎刃而解!

　　首先，社會養老救助完全是政府行為，屬于政府必

　　須履行的職責。在社會群體中，由于這樣或那樣的原因，總是存在一些弱者或者不幸者，社會養老救助就是國家及社會對遭受自然災害、不幸事故等和生活在貧困線或最低生活標準下的老年人進行救助，以維護他們的最低生活權利的一項社會老年經濟保障制度。對低于社會最低生活保障線以下的六十歲的老年人的基本生活保障的實現是該制度的唯一目標，可以考慮對六十歲以上的老人按月支付略高于當地最低生活保障救濟金，由政府每年的財政預算或者每屆政府的五年財政預算提前予以列支，作為政府必須履行的職責。這里必須明確一點，對于養老最基本的保障與當地最低生活保障水平相聯系，其根本原因即在于最大限度地減少財政稅收的負擔，明確政府與企業、個人的責任，將企業由社會養老保障的責任中淡出，溫飽線以上的.需要完全由其個人視實際可能通過其它養老保險方式予以解決。

　　個人養老保障，應當完全遵循效率優先的原則，由于老年生活保障涉及到社會的穩定問題，必須由國家立法，規定交納年收人基數，由具有一定資質的基金管理公司來運營，強制實行，全體公民都必須參加。養老保障費用來源，不是由現在的國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔，而是完全由個人承擔，不必強令社會互濟行為，也不必強令企業承擔一定的責任。當然，政府可以鼓勵雇主向雇員提供如企業年金或者非企業單位的補充養老保險等作為雇員福利的組成部分，但不應干預企業及其他單位建立補充養老保險的自主權，這完全服從于單位的發展戰略和勞動力市場的競爭需要。這里，萬萬不可在目前的社會經濟條件下將企業年金作為整個養老保險制度構建與發展的重點，否則，強令企業增加支出，增加企業負擔，將減弱企業的競爭力，挫傷民間投資的積極性。

　　關于經營個人養老保障基金的管理公司資質問題，后面將詳細闡述。

　　按以上設想，筆者設計我國的養老保障制度可以由二部分組成:社會養老救助與個人養老保障，這可以避免諸 多方案的缺陷。(1)由于社會養老救助，只需支付最低生活保障水平的費用，可以避免政府財力的大量支出，不致產生嚴重的財政危機，可以把社會保障稅的開征稍加滯后或者使該項稅率盡可能的低，以減小對投資的負影響，促進經濟發展;(2)在收益發放上，沒有統一比率或收人關聯之類的選擇，可操作性強;(3)按照這一模式，可以普及至廣大農村，從而解決目前社會養老保障覆蓋面窄的缺陷，構成覆蓋全社會的養老保障體制，現行的相對較高的城鎮退休金支出改為最低生活保障線水平從而產生的節余可以用來啟動全社會養老救助基金;(4)充分利用市場機制，由追求效率的基金管理公司競爭經營.而不是政府部門壟斷經營，有利于政府職能的轉變，也有利于解決基金積累制產生的巨額養老金的增殖保值難題。
 

　　三、社會養老救助

　　社會養老救助是一個由中央政府直接管理的國家基本養老金基金，其主要作用在于養老金的全國范圍內的最低水平的再分配。社會養老救助基金是養老制度的最基本層次，應當采取稅收融資的方式征收，以基金的方式積累，這個基金屬于財政部管理或者委托央行代管，在這個基金計劃中最低限度地保留一個現收現付的機制。根據現收現付制的特點，該基金不必形成足夠的積累，因而也不必直接進入資本市場，從而規避了嚴重的道德風險與管理成本，特別是在面對我國現階段不完善且風險極大的資本市場，采取現收現付制，而不直接進人資本市場尤其具有重要意義。

　　社會養老救助基金的基本作用在于為勞動者提供一個最低水平的基本養老金收入，以確保老年人能安度晚年。社會養老救助金的受益發放應當是經過財富審查和規定受益的。養老救助金收人的受益水平由政府決定，而財富審查等所有的行政管理工作則要由政府的社會保障管理機構負責，社會保障管理部門對財政部負責，可以制定救助養老金的受益資格，建議救助基金的受益水平，定期提交社會養老救助基金的支出預算報告，并監督該基金的管理。這里最重要的幾個問題是;(1)管理費用必須與基金本身完全分開，即:社會保障管理部門的行政開支屬于財政預算，不能列入基金的預算，不能按照基金的比例提取管理費用;(2)不同行業性質的勞動者必須同等對待，取消目前行政事業單位施行的退休金發放計劃，統一到社會養老救助基金中，以示公平，由于這涉及到諸多利益群體，因而將成為該項計劃施行中的難點。但是，必須指出，按現時的退休金計劃，由于國家財力有限，已經難以為繼，更嚴重的是現行退休金制度存在極其嚴重的社會不公平，屬于社會養老保障制度務必要解決的重中之重。當然，根據實際情況可以考慮“老人老辦法，新人新辦法”予以一定時間的 緩沖，然而，隨著時間的推移，解決的成本必然將成倍增加，所以解決的時間宜早不宜遲;(3)規定的支付水平，需要隨著社會、經濟的發展水平而變動，對目前，我國處于社會主義市場經濟初級階段，社會、經濟發展水平還相對低下，該支付水平必須只保證滿足最基本的老年生活保障。當然，隨著社會經濟發展水平的提高，在適當的時機可以增加一個填補性的養老金計劃，其目的是為那些實際養老金收人低于某一規定水平的勞動者提供一個補充的福利性養老金收人，填補的依據是勞動者在其強制性個人養老金基金中的個人賬戶上的養老金收人和規定水平的差別。
 

　　四、個人養老保障

　　個人養老保障由二部分構成:一是個人養老保險，即由中央政府以法律手段管制下的分散管理的強制性養老金基金計劃，其主要作用是在不妨害經濟增長的前提下，為保證勞動者的老年生活之需并有效地防范其他各種乒臉，建立一個能使個人對老年風險和其他各種都能實施自我保障、安排自己整個生命期收人的制度安排;二是個人養老儲蓄，即由政府給予政策鼓勵的個人養老儲蓄的輔助性計劃。

　　個人養老保險，是中央政府管制下的、強制性的、規定繳費的、分散管理的養老金計劃，它是整個養老金制度的主干，中央政府依據立法部門制定的一套完整的社會保障法律體系對其進行管制。法律強制勞動者個人必須參加其中至少一個養老金基金管理公司，各自按照規定的比例繳費，繳費完全計人個人賬戶，個人退休后按照其賬戶上的繳費積累和投資回報總值，以年金的形式領取養老金收人。這里必須強調的是:(1)必須建立市場準人制度，也就是前面提到的必須由具有一定資質的基金管理公司來經營個人養老保險。我們可以借鑒香港的強制性公積金制度管理，香港對于運營強制性公積金的受托人作出了資格規定:必須是金融業的信托公司而且只能經營信托業務;實收資本最少為3000萬元港元，需要有1. 5億港元的擔保性資產;必須要有一套現代化的計算機網絡系統等。筆者建議;必須建立一套個人養老基金的操作制度、法律框架，其中包括最低資本要求和適當的檢查制度，其目標是讓最好的基金管理公司來經營數額巨大且從長期來說必將獲取豐厚利潤的個人養老金，限制未來代理風險和制度風險。只有那些符合條件，通過公開招標的基金管理公司才具有經營個人養老金的資格，并且實行年度審核制，對違法、違規的經營公司，視其情節輕重實施處罰直至注銷經營養老基金資格。(2)個人養老基金可以進人資本市場和保險市場，以取得穩定的投資回報，但是，基于該基金涉及的社會影響面的考慮，基金經營公司必須接受政府的建議和管制。其監事機構中，應當包括由社會保障管理部門派出的政府代表，負責監督個人養老金基金的運作情況。個人養老基金經營公司要定期向參加者發布報告，公布養老金的收繳、投資、使用與發放、管理費用等情況。(3)建立基金準備金制度和中央基金保險制度，由于基金投資績效易受經濟波動的影響，基金管理公司的經營業績也可能因投資策略而有所波動，所以，應當要求各基金管理公司建立基金準備金制度，以防收益波動和現金準備不足對參加者的損害。香港強制公積金制度規定，養老金計劃的受托人必須購買足夠的專業彌償保險，用以彌補計劃資產可能遭受的損失，包括受托人、其他管理人或者相關人士因失當行為或違法行為所導致的損失，專業彌補保險的保險范圍非常廣泛，以確保計劃的資產獲得足夠的彌償，這相當于商業保險的再保險。另外，個人養老金的經營公司也有可能存在破產和清償的風險，因此有必要建立中央基金保險制度，各經營公司都必須向中央基金保險公司交納保險費，保險費水平依各公司的風險等級而定。

　　對于個人養老儲蓄，則是一個個人層次上的輔助性的養老金收人來源，是個人安排整個生命期收入，或是在家庭內部進行收人再分配或者轉移支付的一個組成部分。雖然，對于個人養老儲蓄不需要政府或者其他任何團體進行直接管制與管理，但政府可以通過對其減免個人所得稅、減免遺產與贈與稅以及向商業銀行相關科目進行專款專項的優惠政策予以支持。當然，個人養老儲蓄必須有相應的提取年限，以區別于普通商業儲蓄。此外，如果前述的個人養老基金管理公司能夠開設一些填補性計劃或增強投資計劃，從而能夠提供對個人養老儲蓄者有吸引力的生命期收人安排、收人再分配或轉移支付的制度安排，或是為儲蓄者提供更好的投資回報，則完全可能把個人養老儲蓄納人到個人養老保險基金中。

 

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