建設新時期國家食物安全調研戰略調研報告

　　中國是一個擁有13億人口的大國，半個世紀以來農業有了很大的發展，以占世界約9％的耕地、生產了占世界約25％的糧食、養活了占全球約22％的人口，已引起大家的關注。但在加快建設現代農業的新形勢下，我們正面臨著資源緊缺、基礎設施薄弱、耕地連年減少、種糧農民收入增長緩慢等情況，因此，重視和加強農業、農村和農民工作，確保國家糧食安全，將是一項事關國家昌盛、民族興旺的基礎性、戰略性、長期性任務。黨中央、國務院高度重視糧食生產和糧食安全，連續5年頒布涉農的“一號文件”，提出建設現代農業，提高農業綜合生產能力，確保國家糧食與食物安全。食物安全既是全面小康社會的重要指標，也將對國民經濟和社會的全面、協調、可持續發展起到基礎性保障作用。

　　一、我國食物安全的現狀

　　1974年11月，聯合國糧農組織在世界糧食大會上通過了《世界糧食安全國際約定》，從食物數量滿足人們基需要的角度，第一次提出了“食物安全”的概念。經過近30年的發展，目前， “食物安全”的含義包括了幾個大的方面：從數量的角度，要求人們既能買得到、又買得起需要的基本食品；從質量的角度，要求食物的營養全面、結構合理、衛生健康安全；從發展的角度，要求食物的獲取注重生態環境的保護和資源利用的可持續性。由此看來，食物安全問題是一個系統工程，需要全社會各方面積極參與才能得到合理解決。(中國工程院院士 盧良恕)

　　就我國糧食安全狀況而言，盡管20__年的整體形勢明顯好轉，但是對糧食數量安全要繼續給予足夠關注。自20__年以來，我國糧食年消費需求大致在4.8億-4.9億t之間，產需缺口約500億kg，由于目前仍有一定的糧食庫存和糧食進口，糧食供應基本可以滿足。全國糧食連續4年增產，20__年產量超過5億t。到2030年，我國人口的持續增長將要達到高峰期，預計達到16億人口，糧食等食物安全將進入一個重要的歷史時期，隨著人民生活水平的提高，肉蛋奶和水產品的消費不斷增加，糧食作為飼料的比重也在不斷增加(由于我國統計中沒有飼料作物，這里的“糧食”實際上包括口糧、飼料糧和工業原料用糧等)。

　　食物的質量安全已經成為全球的焦點之一。從有關部門不定期對食品質量抽查的情況看，當前，我國常見的食品質量問題主要是3個方面：一是衛生指標超標，菌落總數、大腸桿菌群等超出國家強制性標準，個別的甚至超過國家標準許多倍；二是超量使用食品添加劑或使用已經明令禁止的食品添加劑，例如苯甲酸、山梨酸含量超標，違規使用已經禁用的人工合成色素、“瘦肉精”、“吊白塊”等；三是食品包裝、標簽等不規范，虛假標簽、以次充好等人為“造假”現象也不少。

　　我國居民的營養與健康狀況雖然已有相當的好轉，但仍需要采取有效舉措繼續改善。20__年8—重2月進行的全國營養與健康綜合性調查(第四次全國營養調查)結果于20__年10月公布。結果顯示，我國居民膳食質量明顯提高，營養狀況有所改善，營養不良和營養缺乏患病率繼續下降，同時我國仍面臨著營養缺乏與營養失衡的雙重挑戰。我國城市居民膳食結構不盡合理，畜肉類及油脂消費過多，谷類食物消費偏低。更為值得關注的一點，就是奶類、豆類制品攝人量過低仍是全國普遍存在的問題。對此，國家有關部門將采取切實可行的措施，加強食物與營養工作：加強政府的宏觀指導，盡快制定相關法規，將國民營養與健康改善工作納入國家與地方政府的發展規劃；加強對農業、食品加工、銷售流通等領域的科學指導，發揮其在改善營養與提高人民健康水平中的重要作用；加強公眾教育，倡導平衡膳食與健康生活方式，提高居民自我保健意識和能力。

　　食品工業取得長足進展。由于國家加強宏觀調控、推動農業產業化發展和人民生活水平提高、食物消費結構的改善等原因，我國食品工業快速發展。20__年全國規模以上食品工業企業達2.8740萬家，完成工業總產值3.1912萬億元，比20__年同期增長30.07％；完成銷售收入3.1068萬億元，同比增長30.11％；完成利稅5168.96億元，同比增長28.74％；實現利潤2166.83億元，同比增長40.36％；全國食品工業產品進出口總額630．10億美元，同比增長38．81％。其中出口金額323.41億美元，進口金額306.68億美元。

　　二、用現代農業的理念指導食物安全工作

　　要發展現代農業、建設社會主義新農村，首先要樹立現代農業的理念作為工作指導。

　　(一)從食物安全的高度審視糧食安全

　　要科學把握和解決糧食安全問題，必須要從食物安全的高度進行審視，不僅食物概念的內涵比糧食更豐富、更全面，而且樹立食物安全的新觀念是實現糧食安全的基礎和保證。

　　“糧食”與“食物”概念內涵不同�！凹Z食”是指稻谷、小麥、玉米、高粱、谷子及其它雜糧，還包括薯類和豆類。而“食物”的內涵比“糧食”寬泛得多，例如，fao生產年鑒統計的“食物”類別包括：谷物類、塊根和塊莖作物類、油料作物類(包括豆類)、蔬菜和瓜類、糖料作物類、水果和漿果類、家畜和家禽類、水產品類，等等，共有八大類100多種食物。

　　“糧食”和“食物”的產業范圍不同�！凹Z食”的生產主要是種植業，在水田和旱地；而且，按照國家退耕還林的有關規定，生產“糧食”的耕地坡度要求在25度以下，否則需退耕還林(草)�！笆澄铩鄙�產則是面向整個

　　國土資源，既包括種植業(水田和旱地)，也包括畜牧業草原）、林業（山地）、水產業（水域）等。

　　“糧食安全”和“食物安全”的評價指標不同�！凹Z食安全”主要評價指標有糧食產量水平、庫存水平、進出口貿易依存水平、貧困人口溫飽水平等。而“食物安全”評價指標體系既需要有“糧食安全”的評價指標，更要有“非糧食類食物”的評價指標，還要增加各種食物的營養衛生、區域資源環境壓力、可持續發展等方面的許多指標。

　　“糧食安全”和“食物安全”的戰略目標不同�！凹Z食安全”主要的戰略目標是糧食主產區如何發展糧食產業，促進種糧農民增加收入，保障糧食有效供給；“食物安全”則是在糧食安全的基礎上，充分發揮區域比較優勢，宜糧則糧、宜牧則牧、宜林則林、宜漁則漁，注重原料轉化(比如，飼料糧、飼料草轉化為肉蛋奶和水產品等)、農產品加工、食物多樣化及其安全衛生、營養豐富，這更加符合小康社會發展、人與自然和諧共處的要求。

　　(二)由二元結構轉變為三元結構

　　改革開放以來，我國畜牧業有了長足發展，20__年我國畜牧業產值首次突破1萬億元，20__年已經超過1．4萬億元，肉、蛋、奶產量成十幾倍、幾十倍增長，畜產品成為居民食物結構的重要組成部分，畜牧業成為農民致富的重要經濟來源之一。但是，我國至今沒有形成獨立的飼料產業(估計約占糧食總產量的1／3)，仍然沿襲傳統的“糧食作物—經濟作物”的二元種植結構，以致糧飼不分，其結果是浪費了糧食，增加了畜牧業成本，降低了飼料報酬，損失了有用的資源，降低了經濟效益。

　　為此，種植業結構必須由傳統的二元結構向“糧食作物一經濟作物—飼料作物”的三元結構進行調整，把飼料產業發展成為獨立的大產業。著名草業專家任繼周院士認為，飼料用糧之所以成為糧食安全的壓力，是由于長期以來“以糧為綱”導致人畜共糧的落后的“糧-豬模式”。目前全世界豬肉占肉類產量的比重約45％，而我國則仍在63％左右。我國忽視草食動物而把豬習慣稱為“六畜之首”，成為飼養4.6億頭豬的世界第一養豬大國，飼料糧需要量約為全年糧食的35％，相當于約合3733萬hm2耕地的負載量。今后應逐步以草食家畜代替部分耗糧型家畜，緩解飼料用糧的壓力，通過發展草地農業，擴大畜牧業的發展空間和潛力。20__年我國牛、羊等草食動物的增長速度已經遠遠超過豬的增長速度，顯示出我國飼料產業的發展潛力很大。

　　(三)建立城鄉統籌的一、二、三產業布局

　　逐步改變原有的二、三產業主要在城市或市郊，第一產業完全在農村的傳統布局，挖掘和整合城鄉資源，實現城市中有農業(主要是都市農業)，農村中有工業(主要是農產品加工業)，并大力發展以城市為主、城鄉互動的具有不同優勢方向的第三產業。

　　發展統籌城鄉的一、二、三產業合理布局，一定要從實際出發。要改變工業(特別是重工業)不平衡發展的狀況，為農業和第三產業的發展創造更加有利的條件，第三產業的徘徊不前與農業滯后發展有直接關系。要堅持城市化戰略與區域發展戰略并舉的指導方針，更加突出優先、率先扶持農業、農村和農民，積極實施區域之間、城鄉之間一、二、三產業的合理布局，充分發揮城市經濟的帶動作用，充分發揮農村市場的拉動作用，大力促進土地、勞力、資金、技術等各類生產要素的合理配置和有效流動。

　　三、確保食物安全的戰略思路

　　(一)加強食物質量安全體系建設

　　全面加強食物質量安全體系的建設，是一項包括技術體系、標準體系、監測體系、管理體系等內容豐富、涉及農業、衛生、科技、輕工、質檢、工商等多部門的系統工程，必須引起政府的高度重視，協調和組織社會各方面的力量共同努力。

　　食品安全技術體系是食品安全的基礎保障，食品標準體系和食品質量檢驗監測體系是食品質量安全體系的核心內容。食品質量檢驗監測體系要以食品安全技術體系為支撐、以食品標準體系為依托開展工作，它不僅要起到對食品質量的監督作用，還要積極發揮其宣傳引導、咨詢服務等功能。體系的建設主要包括檢驗監測網絡布局、人員培訓、技術推廣與咨詢、常規研究、食品質量監測報告等。由于食物安全工作涉及多部門、多領域，我國與食物安全有關的部門多達10多個，如何協調和組織各個相關部門共同開展食物安全工作，理順食品安全的管理體系，這是一項很重要的工作。

　　(二)以《綱要》為指導確保我國食物安全

　　20__年11月國務院正式頒布實施了《中國食物與營養發展綱要(20__—20__年)》�！毒V要》提出了今后10年要優先解決3個重點領域、2個重點地區、3個重點人群的食物與營養發展問題。3個重點領域是：奶類產業、大豆產業、食品工業。2個重點地區是：農村地區和西部農村地區。3個重點人群是：少年兒童群體、婦幼群體、老年人群體。21世紀前10年食物與營養發展的基本原則概括為“五個堅持”：一是堅持食物生產與消費協調發展的原則，適應居民營養改善的需要，建立以農業為基礎、以食品工業為龍頭的現代食物產業體系；二是堅持食物資源利用與保護相結合的原則，合理開發利用食物資源，實現可持續發展；三是堅持食物質量與安全衛生管理相結合的原則，加強對食物質量的監測和管理，全面提高食物質量和安全衛生水平；四是堅持優化結構與預防疾病相結合的原則，調整優化食物與營養結構，預防營養性疾病，提高全民營養與健康水平；五是堅持繼承和創新相結合的原則，發揚中華飲食文化優良傳統，全面提高食物發展科技水平，走有中國特色的食物與營養發展道路。

　　(三)大力發展我國農產品加工業

　　我國農業進入新階段以來，農產品豐年有余，為我國農產品加工業的發展提供了堅實的物質基礎。20__年我國農產品加工業產值達到4．6萬億元，其中食品工業的比重占到近50％，有3000萬農民在相關企業就業，并呈現出良好的發展態勢。加工原料向專用化方向發展，很多農民開始按市場需求從事專用品種的生產；加工程度向精深化方向發展，一批成熟的高新科技成果得到推廣應用；加工能力向規�；�方向發展，涌現出一大批規模大、效益好、帶動能力強、輻射面廣的龍頭企業；加工產品向特色化、方便化和功能化方向發展，引領市場消費需求；加工產品質量控制向全程化方向發展，全方位的技術支撐體系不斷完善；以農產品加工業為龍頭，依靠農業產業化經營方式的引領，農產品加工企業與農戶密切的利益連接機制正在形成。以食品工業為主的農產品加工業，成為農業和農村發展的主導力量。

　　發展以食品工業為主的農產品加工業，是保障新時期食物安全的現實要求，是實現農業產業化經營的關鍵環節，是促進農業和農村經濟結構戰略性調整的重要途徑，是提高農產品國際競爭力的有效手段，也是農村富余勞動力轉移的重要渠道。當前，我國農產品加工業發展過程中面臨著諸多挑戰，要繼續推動農產品

　　加工業的發展，能否提供強有力的技術支撐是至關重要的因素，加強技術創新體系建設是發展農產品加工業的基本保障。而現有的農產品加工技術創新體系，其技術力量仍顯薄弱，學科短缺不全，設備較為落后，還不能適應農產品加工業發展的要求，加強農產品技術創新體系的建設迫在眉睫。安排好食物安全的工作，加快現代農業的建設，保證人民健康是十分重要的。

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