財政撥款管理工作中的問題及建議調研報告
財政預算撥款是財政部門按當年批準的預算對其所屬國家機關及事業單位撥付預算資金,各級庫款的支撥,必須根據同級財政機關的預算撥款憑證辦理,隨著財政管理體制改革的不斷深入,縣域經濟的不斷發展壯大,地方國庫資金撥付量逐年增加,單筆撥付金額也越來越大,國庫資金撥付過程中也產生一些不容忽視的問題,直接影響國庫資金撥付安全。為此,結合工作實際,必須認真思考。
一、主要問題
(一)財政撥款憑證沒有作為重要空白憑證管理,存在嚴重風險隱患。
財政撥款憑證是專用憑證,由財政部門印刷,憑證沒有統一編碼,也無防偽標識,是一般的付款憑證,財政部門沒有作為重要空白憑證來管理,財政及國庫部門對這種憑證的管理遠不及對支票的管理嚴格,隨意性很大。對作廢的憑證隨意丟棄、撕毀,填寫憑證不規范、要素不全、對作廢的憑證也不做記載,極易造成由于財政預留印鑒的泄密,把預留印鑒加蓋到作廢的憑證上,就能把資金撥出去,很容易造成財政資金的損失。財政撥款憑證是用一般的紙張印刷,這種印刷品極容易仿制,在仿制的憑證上加蓋財政庫款預留印鑒,就能把資金撥出去,國庫部門很難辨別真偽,引發資金潛在的風險很大。預算撥款憑證在傳送過程中存在隱患。雖然人民銀行國庫部門規定預算撥款憑證要指定專人送達,并且人民銀行實行簽收登記制度,但是在具體執行過程中經常換人傳遞憑證,存在預算撥款憑證直接由用款單位或委托他人帶到人行國庫部門的情況,這種開放式的傳遞過程,在無任何防范措施的情況下,潛在風險較大。
(二)財政預算的'嚴肅性弱化,存在預算審議批準不及時。
一是各級人大每年三月份以后才能召開會議,審議批準本年度預算,在批準前國庫支撥款項無依據,但財政要運行,經濟要發展,只能憑財政提交的支撥憑證辦理撥款,對財政的撥款監督形成“真空”時段,國庫辦理的撥款缺乏充分的法律依據,國庫難以監督。二是經人大審議批準的預算計劃內容不詳細,預算只涉及到了大科目,具體小的項目沒有列出詳細的計劃數,國庫在監督過程中難度大。三是超預算或調整預算財政部門提供的材料不合規,按照《預算法》的規定,“對于各級政府調整預算必須提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準”,在實際工作中,如遇超預算或者調整預算的情況,往往是由財政部門或者財政的內設部門提供超預算計劃或預算調整計劃資料,嚴重違反了《預算法》的相關規定,人大對預算支出的監督作用大打折扣。
(三)對代理銀行辦理集中支付的財政撥款不能實施有效監督。
集中支付分為直接支付和授權支付兩種,直接支付方式是財政資金支撥由財政部門開具支付令,由直接支付的代理銀行在財政部門在其開立的“零余額”賬戶中先把資金墊付到商品勞務供應商,當日向國庫清算墊付資金;授權支付方式財政資金的支撥由預算單位根據財政部門批準的月度用款計劃內自行開具支付令,在集中支付代理銀行開立的零余額賬戶支取使用,再由代理行在規定時間內與國庫清算資金。代理行對這兩種支付方式的資金與國庫清算時,只要清算金額、預算單位、預算科目與財政部門送達國庫的授權支付、直接支付額度通知單一致,國庫即可給予清算墊付資金。由于財政支出的支付方式和清算方式發生了改變,使財政資金出口關由國庫移向了商業銀行,國庫失去了監督的主動地位。一是對財政資金支撥的用途無法監督,財政支出是否合規無法審核,國庫資金安全得不到保障;二是當日清算可能會導致財政透支,國庫根據財政部門提供的額度通知單,只能審查是否超過支付額度,財政是否透支只有當日代理銀行發起清算后才能得知,代理銀行容易形成墊付資金的風險。
二、政策建議
(一)印制具有防偽性能新的預算撥款憑證,作為重要空白憑證管理 。
財政部門根據有關規定,重新設計、制作采用一定紙質的統一具有防偽性能的撥款專用憑證,統一規定撥款憑證的紙張、規格、尺寸大小,設立統一標識、代碼、編號等。應借鑒支票等重要空白憑證的相關管理辦法,把撥款憑證納入重要空白憑證管理范疇,并對憑證實行編號控制,確定專人保管,領用登記。對不符合要求的撥款憑證,國庫部門不予受理,從源頭加強管理,保證資金安全。建立專人傳遞憑證制度,財政部門確定專人傳遞憑證,把專人的相關資料在國庫部門備案,國庫部門要嚴格核對是否是專人傳遞憑證,如果發現不是專人傳遞憑證,國庫部門拒絕辦理相關撥款事宜,如果特殊情況換人傳遞憑證,財政部門必須出俱書面證明或者被接替者的書面授權。嚴密憑證的交接手續,做好憑證的登記工作。
(二)加強對財政預算制定和預算支出的監督
人大是地方預算制定、執行的最高監督部門,人大要進一步加強對預算制定和執行的監督和管理,督促預算計劃的及時制定和出臺,根據“量入為出,以收定支”的原則,制定出詳細、符合實際的預算計劃,確保預算制定的時效性和完整性,。加強對預算執行過程的監督,經人大審議、批準的預算具有法律約束力,各部門必須嚴格按照批準的預算執行,預算支出數必須與預算限額相符,經人大審議、批準的預算一般不做調整,如遇特殊情況需要對預算進行調整必須按照有關法律程序和規定進行,決不允許超預算或者自行調整預算。對違反超預算規模和調整預算項目的行為要按照有關法規進行處罰。在預算執行過程中,各級財政部門必須依照有關法律、法規,按照批準的預算和國庫資金量、規定用途、預算級次撥款。國庫部門要加強對預算支出的監管,隨時掌握預算計劃執行進度,要嚴格按照規定程序進行預算資金的支撥,對于不合理資金撥付堅決不予辦理,防止超預算、和擅自改變款項用途等現象發生,確保國庫資金的安全和完整。
(三)建議取消代理銀行,由人民銀行國庫部門直接辦理集中支付業務。
目前,人民銀行國庫部門開通了大、小額支付系統、國庫內部往來系統、同城票據實施清算系統等現代化支付清算方式,使資金清算暢通、快捷,《國庫會計核算系統》經過不斷改造升級,系統運行平穩,而且人民銀行有高素質的國庫人才,能夠保證辦理集中支付業務的需求,國庫直接辦理庫款支撥,一是減少資金清算環節,國庫資金匯劃方式由現行的清算行到供應商,在由國庫到清算行,改變為由國庫直接到供應商,資金周轉速度加快;二是加強對庫款支撥的有效監督,降低資金風險
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