臨泉縣城鎮化的調研報告
臨泉縣是農產品主產區，國家限制開發區域，人口眾多，其城鎮化發展的主要特點和面臨的主要問題，在皖北地區縣域城鎮化發展中具有一定的代表性和典型性，剖析臨泉縣城鎮化發展，對于推進皖北新型城鎮化有很好的借鑒意義。
一、 臨泉縣城鎮化發展基本情況。
臨泉縣位于安徽省西北部，隸屬阜陽市，周邊分別與豫皖兩省9個縣市區接壤，總面積1818平方公里。2012年，地區生產總值116億元，財政收入7.8億元，戶籍總人口225萬，轄31個鄉鎮、1個工業園區。從人口規模看，城鎮常住人口5萬以上的1個，2--3萬的2個。1--2萬4個，0.5-1萬14個，0.5萬以下10個;從發展類型看，城關鎮和鲖城鎮工業發展基礎較好，楊橋鎮是傳統商貿型鄉鎮，瓦店鎮有較為專業的山羊貿易市場，其他28個鄉鎮多為農業型鄉鎮。
(一)臨泉縣城鎮化發展的主要特點
1.城鎮化發展尚處在起步階段。2012年，全縣城鎮化率，按戶籍人口計算約為20%左右，按常住人口計算為40.6%，低于全省平均水平5.9個百分點。三產比重為49.8：20.7：29.5，農業占了半壁江山。城鎮功能嚴重不足，人均占有的醫療、教育等公共服務資源較少，多數鎮供水能力不足，污水處理能力、垃圾處理能力不能滿足生產生活需要。
2.縣城和產業基礎較好的鎮是人口集聚的主要方向。十一五”以來，縣城和產業基礎較好的鎮吸納人口較快，人口數量按年均5.4%的速度增長，主要來源是本縣的農業人口。縣城人口所占比重從2005年的9.25%提高到2012年的13%。
3.人口外流仍持續小幅上漲。臨泉縣的外出務工人口眾多，主要集中在長江三角洲、珠江三角洲等勞務輸出密集地，近年來前往長三角務工人員比重不斷上升。2010年全縣外出務工人員約為60萬人，2011年約為65萬人，2012年員為68.6萬人，逐年上漲。
4.土地規模化經營初現成效。從2011年開始，臨泉土地流轉開始大幅度增長，截至2012年底，全縣土地流轉面積50.3萬畝，占耕地總面積的29.8%，土地規模經營戶1777戶。土地的規模化經營，一是增加了農民的收入，據統計，農民租給規模經營戶的價格在800至1200元，農民將土地出租后多選擇外出務工，收入普遍比以往有較大提高。二是使大規模的機械化耕種和專業化種植成為可能，提高了農業勞動生產率，節約了水資源和土地資源。三是解放了大量農村剩余勞動力，為城鎮化產業發展提供了人力資源保障，土地流轉的外出務工的人員約占全縣外出務工人員的三分之一。
(二)存在的突出問題
1.城鎮規劃的指導性和約束力不足。一是規劃綜合考慮不足。正在修編的城鄉建設規劃中，編制單位太過注重城市規模，對支撐人口集聚的產業發展，以及水資源等問題考慮較少。二是規劃標準偏低。新修編的規劃面積約為87平方公里，除去河流等約61平方公里，約要建成60萬人的大城市，需要對地下管溝有所考慮，然而因資金問題，新規劃仍按地下管網設計。三是規劃的約束性較差。在城南新區，規劃中的醫院，因投資商的要求，改建成了體育場館。
2.產業支撐能力差。一是總量小，2012年，全縣規模以上企業僅80家，規模工業增加值也只有19.8億元，全縣企業呈現小、散的狀態。二是產業層次低，臨泉縣的產業主要為化工、釀造、機械電子、皮革加工等，其中，化工和釀造屬于傳統產業，機械電子多為組配產業，皮革加工主要是藍皮的加工，處于產業的低端。三是尚無帶動型的龍頭企業。近年來，臨泉縣加大了招商引資力度，但多數招商項目為代工企業。
3.水資源匱乏。臨泉縣多年地表水資源量為3.72億立方米，多年平均淺層地下水資源為3.67億立方米，多年平均中深層地下水安全開采量0.62億立方米，多年平均可用水3.86億立方米。2010年，全縣年用水量2.37億立方米，其中，居民生活用水0.44億立方米，農業用水1.73億立方米，工業、建筑業用水0.17億立方米。預計2015年全縣用水量達到4億立方米，將超出多年平均可用水量0.14億立方米。特別是，臨泉縣居民用水為深層地下水，目前縣城取水深度已達到600米，已近極限。其他鄉鎮也多在200到300米，潛力有限，且深層地下水恢復和補給十分困難。
4.土地占補矛盾較為突出。臨泉縣土地后備資源豐富，從全縣看土地整治潛力較大。但是，受土地指標和先補后占政策的制約，建設占用耕地和補充耕地之間矛盾日趨緊張。比如，轉移安置過程中，必須先將安置點的建設用地補上，這個前提是地方政府要有一塊等大的空余建設用地，沒有這個前提，各項工作就很難推進。
5、資金短缺問題嚴重。臨泉縣是國家級貧困縣，工業發展不足，縣級財力薄弱，2012地方財政收入可支配財力為4.48億元，僅占財政總支出13.7%，其余86.3%主要依靠轉移支付。全縣每年僅工資支出就達8.4億元。除了保工資、保運轉之外，臨泉很難再擠出資金用于城鎮化建設。同時市場化融資能力較差，臨泉縣城市建設投融資公司成立以來，才成功融資2次，貸款1.38億元。面對不斷增長的城鎮建設資金需求，資金短缺問題日益突出。
二、幾點思考
通過在臨泉5個不同類型城鎮和開發園區的調研，我們對以臨泉為代表的皖北同類型地區縣域城鎮化發展進行了初步思考。
(一)把加快農業現代化作為推進皖北縣域城鎮化的基本前提
從世界現代化歷程看，歐美、日韓等發達國家歷來注重對農業的扶持，不斷縮小農業與非農產業勞動生產率差距，非農產業與農業勞動生產率的比值下降到1.2～2.1。在工業化和城鎮化進程中，同步推進農業現代化，能夠促進農業生產要素組合比例趨向合理，實現三次產業生產率同步提升。目前，我省非農產業與農業勞動生產率的比值高達3.9，省土地流轉面積2314.5萬畝,其中耕地1537.9萬畝,約占全省耕地總面積的24.7%。土地流轉率在全國居第九位,中部地區第五位。面對多重約束,我省要在進一步提高土地生產率的基礎上，著力提高農業勞動生產率，走集約型增長的發展道路;通過農業勞動生產率的提升，促進農業的規模報酬遞增，不斷減少農業的就業需求，為工業化和城鎮化發展提供更加充足的食品、原材料和人力資源保障。
(二)移民就業和移業就民相結合推進皖北地區縣域城鎮化發展
皖北地區是我國能源和糧食主產區，資源富集，交通區位條件優越，是我省內需潛力較大的區域。充分發揮勞動力成本低的優勢，積極發展勞動密集型產業，實現農村剩余勞動力就地就近就業，可以避免因過度勞務輸出造成區域內技能型勞動力短缺，導致競爭力進一步下降。皖北人均水資源量約470m3，只有全省平均水平的1/2，不及全國的1/4。目前，皖北地區以不足全省1/5的水資源量，支撐了全省約1/2的耕地和人口以及全省主要電力、煤炭生產的`用水量，特別干旱年份，缺水率達30%。因此，從水資源承載能力來看，皖北地區不適宜走高密度城鎮化和大規模工業化的道路。針對當前皖北地區農村勞動力過剩、農民收入過低和工業化與城鎮化發展滯后的現狀，在未來較長一段時期內，有序組織勞務輸出，采取移民就業和移業就民相結合辦法，能夠有效緩解經濟增長訴求帶來的資源環境壓力。
(三)加快形成適度集中、多點分布的縣域城鎮布局形態
目前，皖北地區城鎮供水以地下水為主，一些重點城市，如阜陽市、亳州市、淮北市、宿州市等存在程度不同的地下水超采現象，引發地下水位下降和地面沉降等環境地質問題。根據水利年報資料，淮北地區23% 個縣級以上城鎮主要開采中深層和深層承壓水，承壓水開采量占城區實際開采量的比例平均達到80%以上。廣大農村地區(含鄉鎮居民點)，則以潛水為主要供水水源，潛水開采量占農村實際開采量的比重超過98%。《安徽省國土資源可持續開發利用規劃》明確提出了“控制皖北缺水地區城市采用地下水，防止地下漏斗引起城市地面沉降。”受水資源的瓶頸約束，皖北地區中心城市發展的規模受到制約，城鎮化發展的重點應是在進一步發展中心城市和縣城的基礎上，加快縣域重點鎮的發展。通過培育一批布局較為均衡的區域性中心城市、縣城和重點城鎮，形成下一階段城鎮化快速發展的極核，帶動一批小城鎮的發展，使數量龐大的農村轉移人口在區域內形成較為均衡的城鎮人口分布。
(四)科學合理選擇產業發展方向
20XX年，皖北地區單位GDP能耗、SO2排放量、COD排放量分別比全省平均水平約高20%、26%、100%，單位工業增加值耗水量比全省平均水平約高4%。產業結構與脆弱的生態環境不協調性明顯。在工業化和城鎮化進程中，皖北地區缺水和環境脆弱狀況在短時間內不可能根本改變。因此，必須改變粗放式發展方式，提升發展質量，促進資源節約集約利用，減少污染物排放，從而實現經濟社會長期、穩定、可持續發展。要改變資源開發為主導的產業結構，迅速壯大機械制造、電子、農副產品加工等產業規模，形成新的主導產業。嚴格環境準入，限制高耗水、高排放產業發展。推進傳統產業升級換代，加快煤炭、電力等高碳產業低碳化改造，減少污染物排放。加快產業集聚、生態化發展，推進循環工業園建設，促進資源綜合利用，提高資源利用效率。
三、對策建議
(一)積極推動人口向皖江地區轉移。
基于皖北和皖江地區不同的資源環境承載力，必須建立符合主體功能定位的差異化人口流動機制，促進皖北地區農業轉移人口向皖江地區轉移。大力發展職業教育，積極促進職業教育移民，鼓勵皖北和皖江職業院校合作辦學，引導皖北農村學生到皖江職業院校接受職業教育并在當地就業。加大皖北農村應歷屆初高中畢業生到皖江就讀職業院校資助政策力度，所有中職生可享受3年免學費、2年助學金政策，提高高職生助學金比例，并優先推薦在當地就業。選擇部分縣市探索開展皖北皖江之間人地掛鉤試點，實行城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模相掛鉤。積極拓寬南北區域合作領域，加強皖北與皖江地區市縣政府在人口流動、戶籍制度改革、社會保障等方面的合作，促進人口從皖北向皖江有序遷移。
(二)允許新型城鎮化試點資金用于老城區和重點鎮的城鎮建設。
根據調研的實際情況來看，臨泉等我省部分縣級工業園區和鄉鎮產業園面積相對較小，且大部分緊鄰縣城老城區和鎮區。應該充分利用老城區和集鎮的基礎設施和公共服務設施，提升這類工業園區城鎮生活服務功能，加快實現產城一體。當前，我省正與國家開發銀行合作開展新型城鎮化試點。在試點過程中，對于面積較大、距離城區較遠的縣級開發區，新型城鎮化試點資金應重點支持開發區基礎設施和公共服務設施建設，提升其城鎮服務功能。對于面積相對較小且緊鄰城區的縣級開發區和鄉鎮產業園，要允許試點資金用于老城區和重點鎮的城鎮設施建設，促進工業園區共享老城區和集鎮的服務功能，促進城區與開發區，集鎮與產業園的融合發展。
(三)探索先占后補的周轉用地辦法。現階段，由于縣級年度新增建設用地指標較少，以臨泉為代表的皖北各縣主要依靠土地整治、土地置換和城鄉建設用地增減掛鉤來獲取建設用地。在土地整治和置換過程中，由于普遍缺乏多余的周轉建設用地，難以實現先補后占。為了加快破解縣域城鎮化的土地瓶頸，在嚴格占補平衡的原則下，可探索實行先占后補的周轉用地辦法。對建新拆舊需要新占農用地或耕地的，可先行占用農用地進行建設，待村民搬入新居后，將舊址復墾，利用復墾的耕地補充村莊建設先期新占的耕地。使用周轉用地的村莊，可按照周轉用地面積的1.2倍補充歸還耕地，以確保耕地不減少，實現占補平衡。
(四)大力發展多種形式的農業規模經營。以臨泉為代表的農業大縣和人口大縣必須大力推進農業規模經營，從而促進農業現代化與城鎮化的互促共進、協調發展。研究制定金融、稅收、補貼等相關扶持政策，大力培育發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等現代農業經營主體。按照依法自愿有償原則，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社有序流轉，大力發展土地托管、租賃經營、股份合作等多種形式的適度規模經營，不斷提高農業勞動生產率和市場競爭力。進一步完善土地流轉制度，規范土地承包經營權流轉市場，逐步健全縣鄉村三級服務網絡，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務，加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁。支持探索工商企業租賃農戶承包耕地制度。
(五)把引江濟淮作為推動皖北“四化”協調發展的重大工程。皖北地區水資源嚴重短缺，水資源條件與經濟社會發展極不相適應，供需矛盾突出，已經嚴重制約了皖北地區工業化、信息化、城鎮化和農業現代化發展。在實行適度的工業化和城鎮化戰略同時，必須盡快實施引江濟淮等跨流域、跨區域調水工程，滿足不斷增長的用水需求，促進皖北“四化”協調發展。一方面要加快推進引江濟淮(巢)、淮水北調工程程，力爭早日開工建設引淮濟阜、引淮濟亳、引芡濟蚌等區域性調水工程，實現皖北地區全覆蓋。另一方面，引江濟淮調水工程應以滿足城鎮生活用水為主，兼顧工業用水和農業用水。
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